Relazione di Elisa Camellini “Una nuova cultura nel sistema degli appalti”, 24/11/2010

Filcams-Cgil

“UNA NUOVA CULTURA NEL SISTEMA DEGLI APPALTI”
Roma, 24 novembre 2010

Relazione di Elisa Camellini – Responsabile Naz. le Appalti e Servizi

Buongiorno e benvenuti a tutti alla nostra iniziativa per “Una nuova cultura nel sistema degli appalti”.

Il mondo di cui parliamo oggi comprende circa 600.000 lavoratrici e lavoratori, dipendenti di imprese che svolgono la loro attività in appalto presso terzi, sia di natura pubblica che privata. Si tratta del settore delle Pulizie e del Multiservizi con circa 450.000 addetti, del settore della Ristorazione Collettiva con circa 80.000 addetti e di quello della Vigilanza con circa 35.000 addetti. Anche nel settore Beni Culturali, presso i servizi aggiuntivi dei poli museali, le aree archeologiche e i siti culturali italiani, sono occupate circa 2000 persone.

Lavoratrici e lavoratori spesso considerati invisibili, come ha detto anche Susanna Camusso aprendo il suo intervento alla trasmissione di Fazio e Saviano, che difficilmente vedono riconosciuto il loro apporto lavorativo diretto alla buona gestione di altre aziende o della pubblica amministrazione.

Se si esclude il settore della vigilanza privata, la maggior parte sono donne, almeno il 75% del totale, ed è qualcosa più che un dato statistico, poiché descrive una realtà che va assunta come riferimento centrale nella costruzione di una nuova cultura degli appalti.

Alle difficoltà storiche si aggiungono quelle determinate dalla crisi, che in questi settori ha effetti più dirompenti, evidenziando le diversità di trattamenti, in particolare nel sistema delle protezioni sociali, rispetto alle imprese all’interno delle quali operano le ditte in appalto.

I tagli indiscriminati della spesa pubblica vengono giustificati come unica ricetta possibile alla crisi, ma si tratta solo di soluzioni tampone che non intervengono sulle vere cause.
Nella legge di stabilità in discussione in questi giorni, non vi è alcuna misura che punti al rilancio dell’economia, a partire dal mancato finanziamento della ricerca e dell’innovazione, né sono presenti misure per rilanciare l’occupazione, soprattutto delle donne e dei giovani, nel momento in cui il Paese ha toccato il record di posti di lavoro perduti (380.000 rispetto all’anno precedente), con un calo dell’occupazione maschile del -2% e di quella femminile di -1,1%. Nel terziario complessivamente il calo dell’occupazione è pari ad un -0,8%.

Se a questi dati ci aggiungiamo che il Pil per il 2010 crescerà al di sotto dell’1% e che per il 2011 sarà difficile che superi l’1,2%, si conferma che il Governo ha sbagliato le previsioni dell’indice oggi ritenuto più importante per misurare lo stato di salute di un Paese, appare chiaro come la crisi sia ben lungi dall’essere superata.

In un quadro di grandi incertezze finanziarie, l’unico dato certo sono i tagli previsti nella legge di stabilità, che non solo si scaricano sulla Pubblica Amministrazione e gli enti locali e quindi i cittadini, ma produrranno riflessi immediati sugli appalti, sia con tagli ai contratti già in essere, sia sulle nuove gare di appalto che verranno indette con il massimo ribasso, proprio da coloro che dovrebbero essere i primi ad applicare le regole.

Alcuni esempi rispetto alla situazione che stiamo vivendo, riguardano quanto sta accadendo sugli appalti del Ministero della Pubblica Istruzione, del Ministero dell’interno e nei servizi aggiuntivi per il Ministero dei Beni Culturali

Nel primo caso, l’esempio lampante è quanto accaduto sui cosiddetti appalti storici che, ricorrendo ad un regio decreto del 1923, hanno subito un taglio del 25% dei servizi con i contratti di appalto ancora in essere. Il risultato paradossale è stato quello di avere le scuole con meno servizi di pulizia e di sorveglianza ed il personale operante in detti appalti a carico della collettività per non lavorare, dovendo usufruire della CIG in deroga.

Nel secondo caso, la nuova gara di appalto di pulizie indetta dal Ministero degli Interni per le caserme dei Carabinieri e della Polizia, ha previsto un taglio dei servizi di oltre il 50% del precedente contratto di appalto. Partendo da una base d’asta fuori dal principio di congruità stabilito nel codice dei contratti di appalto e nel regolamento applicativo di prossima emanazione, la conseguenza è che non sarà coperto nemmeno il costo del lavoro previsto dalle tabelle del Ministero del lavoro, senza tenere conto dei ribassi a cui verrà effettivamente aggiudicata.

In questo caso, il nuovo capitolato non prevede più interventi quotidiani e parliamo di pulizie che vanno dai servizi igienici alle stanze di ferma breve, dove ci vuole poco ad immaginare cosa significa sul piano della salubrità degli ambienti sia per chi ci lavora che per chi vi deve sostare. E vi ricordo che stiamo parlando del Ministero degli Interni.

Inoltre il personale attualmente impiegato in questi appalti si vedrà più che dimezzate le ore (e già oggi ne lavorano in media dalle 2 alle 4 ore al giorno), oppure, vi sarà il ricorso agli ammortizzatori sociali, sapendo che non è una situazione temporanea di crisi.

Nel caso del Mibac, nei primi mesi del 2011 si andrà al rinnovo di buona parte delle concessioni. Ad oggi il Ministero non intende, adducendo motivi legati alla libertà di impresa, inserire nei bandi di gara la clausola sociale a tutela della occupazione.
Questo fatto crea grossa preoccupazione in tutti i lavoratori e le lavoratrici impiegati nelle librerie dei musei, come guide turistiche , nei servizi di accoglienza e biglietteria.

Si stratta spesso di professionalità alte che sarebbe interesse di tutti tutelare, sulle quali negli anni si e’ investito, con l’obiettivo anche di fare di questi servizi un valore aggiunto per tutto il sistema.

È evidente che vertenza risente della crisi generale del settore culturale del paese, relativamente ai tagli operati dal governo.

La Filcams sta’ dichiarando lo stato di agitazione nei territori interessati con l’obiettivo, qualora il tavolo aperto presso il Mibac si dovesse rivelare inconcludente, di mettere in atto una mobilitazione a livello nazionale.

Tutto questo per evitare che oltre ai muri delle Domus crollino anche i diritti dei lavoratori e delle lavoratrici.

Questi sono solo alcuni esempi per rendere chiaro, quanto i tagli previsti nella pubblica amministrazione, oltre che sui diretti interessati e la cittadinanza, si scaricheranno sulle lavoratrici e lavoratori del settore degli appalti.

Come non bastasse, l’altro giorno, il Governo, facendo il gioco delle tre carte, ha decurtato dai fondi previsti per la legge di stabilità dei LSU 100 milioni di Euro, per dare risposta ai malati di Sla, mentre, a detta del Miur, dovevano servire a dare risposte ai tagli che interverranno sugli ex Lsu della scuola.

Anche per quanto riguarda le minori entrate degli enti locali, da alcune riflessioni già fatte dall’Anci, si potrebbe prospettare la possibilità di vedere tagliati i contratti di appalto in corso e l’indizione di nuove gare con minori servizi in capitolato o ricorrendo alle gare al massimo ribasso.

Ad aggravare ancor più la situazione, con un peso maggiore negli appalti di servizi, vi sono i ritardi di pagamento ad opera delle pubbliche amministrazioni, che hanno raggiunto ormai una dimensione oltre il 50% del fatturato del settore.

Da dichiarazioni fatte dallo stesso Ministro Tremonti nel settembre scorso, il debito commerciale della Pubblica Amministrazione verso i fornitori ammonta a 37 miliardi di euro, ma da una stima effettuata dalle imprese, il debito di fatto è attestabile intorno ai 60/70 miliardi – pari al 4% del Pil – è ovviamente comprensibile che avviare pagamenti di tale portata, oltre che a un fatto di giustizia, sarebbe una manovra di politica economica molto significativa.

Sui ritardi di pagamento, un dato positivo lo possiamo registrare perché ad ottobre scorso è stata approvata la nuova direttiva europea, che prevede l’obbligo di pagamento dei costi relativi alle forniture sia di beni che di servizi, da parte delle pubbliche amministrazioni, entro 60 giorni ed in caso contrario scattano immediatamente pesanti interessi di mora.

Ci vorranno 6 mesi per il recepimento della direttiva da parte degli Stati membri, ma per quanto ci riguarda questo è un grande risultato che darebbe immediate risposte a tutti i settori che operano in appalto, e non penso solo a quelli della Filcams.

Tale risultato è stato da noi seguito grazie alla collaborazione con il Taiis (Tavolo Interassociativo Imprese di Servizi) intervenendo presso le parti politiche italiane che discutevano di tale direttiva in ambito europeo, così da poter seguire da vicino l’evoluzione della direttiva stessa e portare qualche suggerimento agli estensori italiani.

Altra questione a cui assistiamo in un periodo come quello attuale è il ricorso al subappalto, fenomeno in grande e grave crescita, soprattutto negli appalti pubblici per effetto di gare al massimo ribasso o finte gare all’offerta economica più vantaggiosa.
Il subappalto generalmente porta con sé tutti gli effetti distorsivi del mercato degli appalti e minori tutele alle lavoratrici e ai lavoratori impiegate presso le imprese che lo gestiscono.

Ad oggi il D. Lgs. 163/06 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, che di seguito per brevità definirò codice degli appalti – e il nuovo regolamento applicativo del codice stesso, introducono una serie di norme più stringenti, ma non ancora del tutto sufficienti, relative a tale tipologia contrattuale. Infatti uno degli interventi da prevedere nei confronti del legislatore è l’eliminazione delle differenze normative applicabili ai contratti di appalto e di subappalto che non si giustificano in presenza di contratti che hanno, sostanzialmente, gli stessi elementi costitutivi.

Su questi temi interverrà specificatamente il Dott. Ivan Cicconi, Direttore di Itaca.

Ma per restare al tema del subappalto, è d’obbligo ricordare che le pubbliche amministrazioni possono prevedere, perché definito dalla normativa vigente, in un bando di gara la possibilità di far gestire in subappalto fino al 20% del valore dell’intero contratto di appalto ed è difficile che ciò non avvenga soprattutto per il settore delle pulizie e a maggior ragione se si tratta di un contratto di multiservizi, mentre per la Ristorazione collettiva il subappalto è ridotto per effetto di quanto disposto dal contratto collettivo di lavoro.

Nel settore della vigilanza privata, oltre al fenomeno del subappalto, è presente quello dei network, scatole vuote che si aggiudicano gli appalti per poi suddividerli e ridistribuirli ad altre imprese. Questa è una vera e propria stortura. Infatti, i network non sono titolari di regolare licenza rilasciata dalla Prefettura di competenza.

Direttamente collegata alla questione del subappalto risalta ancora di più tutta la tematica relativa alla responsabilità solidale che può essere una leva importante per contrastare l’irregolarità negli appalti perché permetterebbe di colpire, insieme all’impresa irregolare, i soggetti committenti che dall’appalto traggono vantaggi patrimoniali omettendo di effettuare le necessarie verifiche.

Per quanto attiene la responsabilità solidale vi è la necessità di chiedere al legislatore di integrarne la disciplina per introdurre soluzioni efficaci, che inducano il committente ad adottare un comportamento “virtuoso”, attraverso una verifica effettiva della regolarità di appaltatori e subappaltatori, quantomeno in relazione ai profili per cui opera la responsabilità solidale dello stesso committente (trattamenti retributivi, versamenti contributivi, sicurezza sul lavoro, eccetera).

Altro tema estremamente importante che riguarda le regole dei settori lavorativi che stiamo prendendo in considerazione è la corretta applicazione, da parte dell’impresa esecutrice del servizio, dei Contratti nazionali di riferimento e la gestione dei cambi di appalto, a fronte dell’assenza di normative che facciano esplicito riferimento a tale criterio.

Nonostante la determina n. 6, dell’autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, preveda e incentivi la necessità di una corretta concorrenza tra le aziende, di specificare nei capitolati i contratti nazionali di riferimento questa indicazione molto spesso non è rispettata.

Ciò determina, se ci riferiamo ad esempio al settore delle pulizie, una crescente diffusione del contratto sottoscritto dall’Unci, oppure, l’applicazione del contratto artigiano del settore, producendosi addirittura un fenomeno di dumping contrattuale al nostro interno.

Motivo per il quale, infatti, il contratto artigiani è stato dichiarato decaduto unitariamente, stante il rifiuto delle imprese di inserire la clausola sociale così come prevista per le pulizie industriali e le tabelle del costo del lavoro ministeriali quando partecipino alle medesime gare di appalto.

Inoltre la situazione è aggravata dal rischio di vedere inquadrate le imprese di pulizia artigiane nel contesto di un raggruppamento di settori che comprendono per esempio tutti i contratti artigiani del trasporto, dando applicazione dal loro punto di vista all’accordo interconfederale sull’artigianato, peraltro non sottoscritto dalla Cgil.

Per arginare tali fenomeni, oltre ad azioni congiunte da mettere in campo tra le parti sociali direttamente coinvolte, si potrebbero attuare sinergie con le stazioni appaltanti, come ad esempio, avviare sui territori confronti con gli enti locali in preparazione delle gare di appalto. In questo caso, il ruolo confederale potrebbe essere determinante, tenuto conto della possibilità di inserire tale tematica nella contrattazione territoriale, con l’obiettivo di affermare, tra i criteri del bando, la sola offerta economicamente più vantaggiosa, con l’utilizzo di parametri in grado di garantire l’occupazione e il reddito dei lavoratori interessati, la sicurezza sul lavoro, in una logica di sostenibilità degli appalti, privilegiando la qualità del servizio.

Va ribadita l’importanza che le offerte presentate siano coerenti con il costo del lavoro individuato nelle tabelle ministeriali, così come già previsto dagli articoli 86, 87 e 89 del d. lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti) e quindi essere non solo in linea con il costo del lavoro nel suo complesso, con i dovuti adempimenti previdenziali e fiscali, ma prevedere nel calcolo anche gli utili derivanti dall’acquisizione dell’appalto.

In diversi territori, come Filcams abbiamo già attivato iniziative da diverso tempo costruendo protocolli sui contenuti e le regole da rispettare nelle gare di appalto, ma il rischio è che restino solo protocolli e che, a fronte del cambio di interlocutore, questi non vengano più rispettati, come ad esempio accaduto a Milano.

Diverso è invece quanto si è fatto in Toscana, dove è stata definita una legge regionale ad hoc. Purtroppo, si tratta di un’unica esperienza in tutta Italia, e riteniamo che questa potrebbe essere la strada migliore da percorrere per rendere maggiormente esigibili le regole nei settori degli appalti. Motivo per cui abbiamo inviato al nostro convegno l’assessore Riccardo Nencini che ce ne illustrerà i contenuti.

Pertanto l’inserimento nel capitolato di appalto del richiamo dello specifico contratto nazionale di lavoro, potrebbe rientrare nei confronti da attivare a livello locale con le stazioni appaltanti per la predisposizione delle gare.

Vi è da dire che anche la crisi ha contribuito a questa mancanza di attenzione all’applicazione del contratto nazionale specifico, in quanto pur di “risparmiare” i committenti, siano essi privati o pubblici, con un’aggravante in più nel caso di quest’ultime, non si fanno molti scrupoli sul rispetto del contratto nazionale di lavoro che viene applicato alle lavoratrici e ai lavoratori in appalto. E anche questo è un segno dei tempi.

Sul rispetto e la corretta applicazione del contratto nazionale di riferimento è più che mai necessario agire anche sul nostro piano interno, costituendo un coordinamento tra le diverse categorie della Confederazione per sovrintendere alle gare di appalto e all’applicazione delle regole contrattuali e di legge.

Ad esempio, conoscere per tempo la scadenza di un appalto di pulizie, di ristorazione o di vigilanza di un ente pubblico o di un’azienda privata è fondamentale per una reale applicazione della clausola sociale inserita nei contratti nazionali di questi settori, o per dare forza alla richiesta del loro inserimento nei Ccnl che attualmente non le prevedono, come nel caso della vigilanza privata, dove è inspiegabilmente sfumata un’intesa già raggiunta.

Generalmente dei cambi di appalto la nostra categoria ne viene a conoscenza esclusivamente per le comunicazioni che riceve dall’impresa uscente o subentrante, con un lasso di tempo sempre più risicato – parliamo di 4-5 giorni prima, rispetto ai tempi previsti dai contratti nazionali – rendendo molto difficile applicare realmente le tutele previste nei cambi di appalto, in particolare, quella relativa al trasferimento presso la nuova impresa del personale in forza sul cantiere.

Nel complesso, anche a detta delle imprese del settore, negli ultimi 2 anni stiamo assistendo ad un peggioramento delle condizioni, grazie anche al contributo dato da questo governo, che per primo non osserva le regole. Sono tristi e famosi i fatti di cronaca legati alla questione dei grandi appalti o quelli riferiti alla ricostruzione de L’Aquila, senza scordarci che nel nostro parlamento vi sono diversi personaggi inquisiti per corruzione e malversazione nella gestione della cosa pubblica per episodi di pagamenti di mazzette e tangenti relative agli appalti.

Una delle questioni che dobbiamo affrontare per dare trasparenza e pieno rispetto della legalità negli appalti è quella di dotare i settori di un nuovo ed efficace strumento per l’accertamento effettivo della regolarità contributiva dell’appaltatore e del subappaltatore. La positiva esperienza del Durc ha rilevato –tuttavia- alcuni limiti sui quali dobbiamo intervenire. Infatti, l’attestazione di un rapporto previdenziale regolare, alimentato da versamenti periodici, non significa che quei versamenti corrispondano a quanto effettivamente dovuto ai lavoratori ed agli enti previdenziali e dagli istituti di mutualità previste dalle norme di legge.

In questo ambito ci sono già altre esperienze fatte, ad esempio, dagli edili, dove oltre a quanto attestato dal Durc viene verificata la congruità dell’incidenza della mano d’opera relativa allo specifico contratto affidato, tra l’altro già previsto dal codice dei contratti pubblici.

Va detto che per i nostri settori è più difficile misurare così efficacemente la congruità della mano d’opera, ma è comunque uno strumento da tenere in considerazione e sul quale riteniamo si possa lavorare. In questo senso il coordinamento tra le categorie può permettere di sapere se vi sono altre esperienze che possano essere utilizzate.

Nell’ambito di quello che la Filcams sta facendo per affrontare i tanti problemi che assillano questi settori, vanno iscritti gli Avvisi Comuni che per ogni rinnovo contrattuale definiamo con le Associazioni datoriali.

Questi avvisi comuni trovano un percorso condiviso sugli interventi da attuare sia al nostro interno, sia congiuntamente verso il legislatore o chi è preposto ad attuare le regole già esistenti, per sollecitare gli interventi sulle carenze che come operatori registriamo ogni giorno.

Finora non abbiamo ricevuto tutte le risposte attese, ma qualcosa di concreto è stato fatto, come ad esempio per le imprese di pulizie nel rinnovo del 2007 è stato approvato nel decreto legislativo 248/07 all’art. 4 bis, poi convertito nella L. 31/08, la condizione che nel caso di cambio di appalto non venga applicata le legge 223/91 con l’avvio delle procedure di mobilità, per effetto dell’applicazione della clausola sociale contenuta nel Ccnl. Il medesimo discorso vale anche per la Ristorazione collettiva.

Oggi per questi due settori abbiamo condiviso due nuovi avvisi comuni che partono da quanto già esistente per riaffermarlo e intervenire su altri aspetti che si sono caratterizzati anche con l’avvento della crisi, i punti contenuti negli avvisi riprendono la totalità dei temi fin qui illustrati.

Anche per la vigilanza privata all’avvio del rinnovo contrattuale, che è ancora in fase di discussione ormai da oltre 2 anni, è stato predisposto un avviso comune che dà un contributo al Decreto che dovrebbe essere approvato a breve dal Ministero degli Interni, in attuazione al Tulps. L’avviso comune, recepito per il momento in toto dalla bozza di Decreto licenziata dalla Commissione Consultiva centrale, di cui anche noi facciamo parte, e che dovrà avere approvazione dal Consiglio di Stato, da una definizione di quali sono gli “obiettivi sensibili”. Cioè quei siti in cui il servizio di “sicurezza” è di esclusiva competenza della Vigilanza privata.

Sempre nell’ambito delle cose fatte congiuntamente con le controparti per sostenere le regole dei settori degli appalti sono stati definiti, ormai da qualche anno, delle guide e dei manuali per l’offerta economicamente più vantaggiosa, attraverso il dialogo sociale europeo che quindi valgono non solo per il nostro paese ma per tutti i paesi dell’unione europea, visto che ormai la partecipazione alle gare di appalto e le regole che le sovraintendono vanno oltre confini del nostro Paese.

E visto che quando si parla di leggi, di codici, di protocolli è importante lavorarci con tutte le parti portatrici di interessi per questi settori, come Filcams e come Cgil partecipiamo attivamente al tavolo del Taiis e tramite esso si è riusciti ad aprire canali comunicativi importanti con la comunità europea, l’Autorità di vigilanza sugli appalti, la conferenza delle regioni e l’associazione dei comuni italiani.

Su questi aspetti interverrà il Dott. Giuseppe Gherardelli, anche per quanto riguarda il convegno che stiamo preparando con il Taiis per il 2 dicembre 2010.

Spero di avervi fatto comprendere fino a qui in quanti interstizi si può operare per raggirare le regole e quindi come è facile nei settori degli appalti non operare con trasparenza e nell’ambito della legalità.

Rispetto a questo penso che abbia reso bene l’idea Saviano nel suo monologo della scorsa settimana, sulle mafie al nord, quando in uno dei primi passaggi e riprendendolo successivamente, ha spiegato come la n’drangheta e le altre mafie sono riuscite ad infiltrarsi al nord proprio grazie agli appalti.

Ed è ovvio che queste organizzazioni criminali vincono perché vengono fatti gli appalti al massimo ribasso e quindi solo loro possono reggere di fronte a corrispettivi per opere e servizi pubblici pur non avendo nessun margine di guadagno, visto che gli servono unicamente per poter riciclare denaro sporco e colludersi con la politica.

Portandomi a concludere, voglio sperare che la giornata odierna dia continuità ad un percorso già affrontato anche durante il dibattito congressuale rispetto ai problemi che accompagnano gli appalti, denunciandone la portata sulla necessità di trasparenza e di legalità. Condizioni che si possono attuare solo se si riesce a dare regole certe ed esigibili attraverso la rivendicazione di nuove clausole normative e legislative in grado di restituire più dignità e migliori condizioni alle lavoratrici ed ai lavoratori del settore. Perché l’assenza di regole, in questo mercato più che in altri contesti si scarica direttamente su di loro.

Per questo riteniamo necessaria l’iniziativa di oggi, per chiarirci le idee almeno in casa nostra, decidere come portare avanti le nostre proposte, supportandoci a vicenda, perché tutti i temi toccati sono trasversali a più settori e quindi coinvolgono in pieno l’azione confederale.

Non c’è la pretesa di cambiare il mondo, ma se partiamo dalla presa di coscienza di problemi così importanti, la Filcams, le altre categorie e la Cgil, debbono agire per cambiare le regole del “gioco”, attraverso iniziative e proposte mirate, rivolte al nostro interno, alle altre confederazioni, nonché alle controparti e a tutti gli altri soggetti che guardano a questo mercato, senza escludere i rapporti con la politica che sono essenziali per avere risposte di carattere legislativo e non solo.

Ringrazio nuovamente tutti per la partecipazione.