Provvedimento n. 9928, (C3818) EDIZIONE HOLDING/AUTOSTRADE-CONCESSIONI E COSTRUZIONI AUTOSTRADE

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Provvedimento n. 9928 ( C3818 ) EDIZIONE HOLDING/AUTOSTRADE-CONCESSIONI E COSTRUZIONI AUTOSTRADE

L’AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 13 settembre 2001;

SENTITO il Relatore Professor Michele Grillo;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTO in particolare l’articolo 19, comma 1, della citata legge;

VISTA la legge 24 novembre 1981, n. 689;

VISTO il proprio provvedimento del 28 novembre 1996, con il quale si è ritenuto che l’accordo del 25 luglio 1988 tra Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade Spa e Autogrill Spa costituisse un’intesa volta a limitare l’accesso ai mercati della ristorazione e della vendita di generi alimentari e di prodotti non petroliferi e che l’accordo concluso il 29 ottobre 1996 tra i medesimi soggetti fosse idoneo a porre fine a tali distorsioni concorrenziali, in quanto integralmente attuato;

VISTO il proprio provvedimento del 2 marzo 2000, con il quale è stata autorizzata l’acquisizione della società Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade Spa da parte della società Edizione Holding Spa, con la prescrizione del pieno rispetto delle condizioni contestualmente enunciate;

VISTA l’istanza di riesame del provvedimento del 2 marzo 2000, presentata dalla società Autostrade in data 23 marzo 2001;

VISTO il proprio provvedimento del 29 marzo 2001, con il quale è stata contestata alla società Autostrade Spa la violazione di cui all’articolo 19, comma 1, della legge n. 287/90 per non avere ottemperato al provvedimento dell’Autorità del 2 marzo 2000;

SENTITA in audizione la società Autogrill Spa in data 14 maggio 2001;

VISTO il proprio provvedimento del 14 giugno 2001, con il quale il procedimento è stato esteso nei confronti della società Edizione Holding Spa;

SENTITA in audizione la società Edizione Holding Spa in data 12 luglio 2001;

SENTITA in audizione la società Autostrade Spa in data 3 agosto 2001;

VISTI gli atti del procedimento;

VISTE, in particolare, le comunicazioni della società Edizione Holding Spa, pervenute in data 26 luglio e 8 agosto 2001;

CONSIDERATO quanto segue:


1.
Con l’accordo del 29 ottobre 1996, alla cui integrale attuazione il provvedimento del 28 novembre 1996 ricollegava il venir meno delle distorsioni concorrenziali determinate dall’intesa intercorsa tra Autostrade Spa (di seguito Autostrade) ed Autogrill Spa (di seguito Autogrill), quest’ultima società si impegnava formalmente a:
a)
cedere a terzi, entro il 31 dicembre 1997, le proprie concessioni di ristoro attivate in sei aree specificamente individuate, pena la decadenza dalle concessioni stesse;
b)
non partecipare, direttamente o indirettamente, all’assegnazione di almeno sei concessioni di servizi di ristoro-da individuarsi nell’ambito di un apposito elenco-alla relativa scadenza fissata al 31 dicembre 2003;
c)
non partecipare, direttamente o indirettamente, all’assegnazione di cinque concessioni di servizi di ristoro che Autostrade avrebbe affidato negli anni successivi in nuove aree o in aree che ne risultassero sprovviste;
d)
non partecipare, direttamente o indirettamente, fino al 31 dicembre 2001, all’assegnazione di concessioni riguardanti il servizio di ristoro sulla attuale rete gestita dal gruppo Autostrade.
Nell’adunanza del 14 maggio 1998, l’Autorità ha valutato i comportamenti posti in essere da Autostrade ed Autogrill, ritenendo che-con riferimento all’impegno sub
a)-le misure richieste fossero state adeguatamente adottate.

2.
Con il provvedimento del 2 marzo 2000, l’operazione di concentrazione Edizione Holding/Autostrade è stata autorizzata, prescrivendo, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge n. 287/90, il pieno rispetto delle seguenti condizioni:
a)
che Autostrade e le altre società concessionarie del servizio autostradale da essa controllate non assumano direttamente la fornitura del servizio di ristoro e affidino sempre a terzi la fornitura di tale servizio attraverso le procedure previste dall’articolo 4 delle convenzioni stipulate con l’ANAS;
b)
che Autostrade e le società da essa controllate affidino ad uno o più soggetti terzi, indipendenti e altamente qualificati, la gestione delle procedure di cui al precedente punto a), inclusa la definizione dei requisiti di partecipazione e dei parametri di aggiudicazione, nonché l’adeguata pubblicizzazione di tutte le informazioni rilevanti, che dovranno includere i dati riguardanti i flussi di traffico, il target di fatturato e ogni altra informazione che riguardi l’area sulla quale insiste il servizio oggetto di concessione;
c) che Autogrill non incrementi la propria quota, pari al 72%, riferita al numero di punti di ristoro al momento affidati direttamente o indirettamente alla medesima Autogrill, rispetto al numero totale dei punti di ristoro presenti sulle tratte autostradali gestite dal gruppo Autostrade.
L’imposizione di tali ulteriori condizioni si rendeva necessaria in quanto gli impegni assunti nel 1996 in esito al procedimento relativo all’intesa intercorsa tra Autostrade e Autogrill, sopra richiamati, non risultavano più sufficienti, di per sé soli, a garantire l’accesso al mercato di nuovi operatori, essendo venuta meno l’indipendenza tra le società Autogrill e Autostrade.
La società Edizione Holding Spa (di seguito Edizione Holding) si è impegnata a garantire, nel corso del procedimento conclusosi il 2 marzo 2000, l’adempimento da parte di Autogrill degli impegni assunti con l’accordo del 1996. Tale impegno è stato confermato nel corso del presente procedimento.
Con la comunicazione del 20 agosto 2001, Autogrill, nel confermare gli impegni assunti con l’accordo del 1996, ha individuato i sei punti di ristoro-
[omissis]11 [Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni.]-alle cui procedure di riassegnazione, previste per il 2003, essa si asterrà dal partecipare.

3.
Al fine di evitare che per effetto dell’acquisizione da parte di Edizione Holding del controllo di Autostrade si rafforzasse la posizione dominante di Autogrill sul mercato della ristorazione autostradale, il provvedimento del 2 marzo 2000 ha imposto che la fornitura del servizio di ristoro sulla rete gestita da Autostrade non fosse assunta da società del gruppo, ma fosse affidata sempre a terzi mediante procedure competitive di assegnazione.
La necessità di procedere all’assegnazione delle concessioni per il servizio di ristoro tramite gara sussiste in ogni circostanza ed in particolare anche quando:

a)
Autostrade e le società da essa controllate intendano affidare in concessione il solo servizio di ristoro, separatamente dagli altri servizi prestati sulla medesima area;
b)
Autostrade e le società da essa controllate intendano affidare un complesso di servizi che comprende quello di ristoro;
c)
il concessionario al quale Autostrade o le società da essa controllate abbiano affidato la gestione di un complesso di servizi intenda subconcedere il servizio di ristoro.
Con riferimento a tale ultima ipotesi, la società Autostrade ha precisato come "
le nuove modalità gestionali prevedono che la subconcessione delle attività di ristoro da parte delle società petrolifere divenga una eccezione. Infatti, si procederà ad assegnare separatamente i vari servizi, sia pure nell’ottica di una gestione integrata, che privilegerà l’affidamento contestuale ai diversi operatori". Ad ogni modo, Edizione Holding ed Autostrade si sono impegnate a vincolare contrattualmente il concessionario che intenda subconcedere il servizio di ristoro affinché tale affidamento avvenga tramite procedure di gara trasparenti e non discriminatorie.

4.
Pertanto, l’operazione di concentrazione Edizione Holding/Autostrade risulta, per effetto del provvedimento autorizzatorio del 2 marzo 2000 ed in dipendenza degli impegni di cui al provvedimento del 28 novembre 1996, subordinata all’adempimento delle condizioni di seguito riassunte:
i)
che Autostrade e le altre società concessionarie del servizio autostradale da essa controllate non assumano direttamente la fornitura del servizio di ristoro e affidino sempre a terzi la fornitura di tale servizio, anche qualora l’assegnazione comprenda altri servizi, attraverso le procedure previste dall’articolo 4 delle convenzioni stipulate con l’ANAS;
ii)
che, nell’ipotesi in cui l’assegnazione riguardi un complesso di servizi, incluso il servizio di ristoro, Autostrade vincoli contrattualmente il concessionario che intenda subconcedere il servizio di ristoro ad adottare procedure di gara trasparenti e non discriminatorie;
iii)
che Autostrade e le società da essa controllate affidino ad uno o più soggetti terzi, indipendenti e altamente qualificati, la gestione delle procedure di cui al precedente punto i), inclusa la definizione dei requisiti di partecipazione e dei parametri di aggiudicazione, nonché l’adeguata pubblicizzazione di tutte le informazioni rilevanti, che dovranno includere i dati riguardanti i flussi di traffico, il target di fatturato e ogni altra informazione che riguardi l’area sulla quale insiste il servizio oggetto di concessione;
iv)
che Autogrill non superi in ogni caso la quota del 72%, riferita al numero di punti di ristoro affidati a qualunque titolo alla medesima Autogrill, rispetto al numero totale dei punti di ristoro presenti sulle tratte autostradali gestite dal gruppo Autostrade;
v)
che Autogrill non partecipi, direttamente o indirettamente, alle procedure competitive di assegnazione di sei punti di ristoro, poi individuati con la citata comunicazione del 20 agosto 2001 in quelli [omissis], alla scadenza delle concessioni fissata al 31 dicembre 2003;
vi)
che Autogrill non partecipi, direttamente o indirettamente, all’assegnazione delle prime cinque concessioni di servizi di ristoro che Autostrade affiderà nei prossimi anni in nuove aree o in aree che ne risultino sprovviste;
vii)
che Autogrill non partecipi, direttamente o indirettamente, fino al 31 dicembre 2001, all’assegnazione di alcuna concessione riguardante il servizio di ristoro sulla attuale rete gestita dal gruppo Autostrade.

5.
Con l’istanza presentata in data 23 marzo 2001, la società Autostrade ha chiesto il riesame della delibera del 2 marzo 2000, nella parte in cui essa subordina l’autorizzazione dell’operazione di concentrazione comunicata alla circostanza che Autostrade e le altre società concessionarie del servizio autostradale da essa controllate non assumano direttamente la fornitura del servizio di ristoro e affidino sempre a terzi la fornitura di tale servizio attraverso le procedure previste dall’articolo 4 delle convenzioni stipulate con l’ANAS. In particolare, Autostrade ha chiesto di prorogare fino al 31 dicembre 2003 il termine delle concessioni scadute il 31 dicembre 2000, concernenti l’affidamento dei servizi prestati nelle aree di sosta della rete autostradale.
Autostrade motiva la necessità di procedere al riesame della menzionata delibera in relazione ad un programma di sostanziale sviluppo delle aree di servizio della rete da realizzarsi attraverso l’inserimento di nuovi servizi (motel,
business centre, servizi finanziari, aree di intrattenimento etc.). In tale contesto è stato previsto un processo di sperimentazione evolutiva su alcune aree di servizio individuate in relazione alle caratteristiche di potenzialità e di traffico. Secondo Autostrade, la rilevanza dell’intero progetto e l’importanza dei risultati attesi dalla sperimentazione suggerirebbero di far slittare al 2003 le scadenze delle concessioni previste al 31 dicembre 2000, in modo da poter procedere ai nuovi affidamenti sulla base di valutazioni che tengano conto dei nuovi modelli gestionali che emergono dalla sperimentazione.
In particolare, la proroga del termine delle concessioni permetterebbe di verificare sperimentalmente i progetti in corso e di stabilire una situazione di pari opportunità tra tutti i concorrenti interessati alle procedure di affidamento, nonché di disporre dei tempi tecnici necessari per la convalida del progetto, la messa a punto degli elaborati e delle procedure di affidamento, la realizzazione delle opere necessarie per la successiva regolare erogazione del servizio. Inoltre, la proroga riporterebbe ad uniformità la decorrenza delle diverse concessioni, consentendo di ridefinire le tipologie di aree in ragione delle loro redditività potenziale, di prevedere dei lotti di assegnazione e di unificare le diverse concessioni gravanti sulla medesima area.

6.
Il progetto di sviluppo delle aree intrapreso dalla società Autostrade appare suscettibile di incidere significativamente sulla struttura, sul contenuto e sul valore della concessione dei servizi di ristoro sulla rete autostradale. In esito alla sperimentazione in corso, intesa a valutare l’impatto di modelli alternativi di gestione delle aree valorizzandone a pieno le potenzialità, la società concedente potrà procedere agli affidamenti sulla base delle nuove formule gestionali.
La razionalizzazione e l’omogeneizzazione dei criteri di esercizio può risolversi in vantaggi per l’utenza, alla quale sarà offerta una gamma più ampia e completa di servizi; inoltre, nella misura in cui consente una più efficiente definizione dei lotti oggetto di affidamento ed aumenta la redditività delle aree, essa rende più attraenti i servizi offerti in concessione per i soggetti potenzialmente interessati, stimolando un più incisivo confronto concorrenziale tra gli operatori economici.
Per queste ragioni, la proroga del termine delle concessioni in scadenza al 31 dicembre 2000, consentendo di mettere a punto i nuovi modelli gestionali delle aree di servizio sulle rete autostradale e di valutarne l’impatto economico senza procedere nel frattempo ad affidamenti ancora basati sulle strutture e le formule allo stato esistenti, appare funzionale ad assicurare la corretta operatività delle future procedure competitive di assegnazione dei servizi di ristoro sulla rete autostradale.
Si osserva, inoltre, che l’estensione temporale della proroga richiesta dalla società Autostrade, limitata ad un periodo di tre anni, non appare incongrua rispetto allo scopo che la richiedente dichiara di perseguire, in quanto sottrae i punti di ristoro in questione al meccanismo di affidamento competitivo per un periodo non sproporzionato alla valutazione dell’esito della sperimentazione avviata.

7.
Tuttavia, il differimento del termine delle concessioni scadute il 31 dicembre 2000, che consentirebbe alla società Autostrade di completare utilmente il progetto di sperimentazione in corso, appare suscettibile di produrre delle sensibili distorsioni dell’assetto concorrenziale del mercato interessato, in relazione ad un triplice profilo:
a)
in primo luogo, la selezione delle aree nelle quali predisporre le strutture destinate alla prestazione di nuovi servizi al fine di valutarne la potenziale redditività, laddove fossero prescelte esclusivamente aree nelle quali la gestione del servizio di ristoro risulta affidata direttamente o indirettamente alla società Autogrill, realizzerebbe una discriminazione in danno dei potenziali concorrenti;
b)
in secondo luogo, il coordinamento delle scadenze delle concessioni, necessario al fine di configurare dei lotti di assegnazione e di unificare le diverse concessioni gravanti sulla medesima area, potrebbe facilitare-qualora venisse assegnato contestualmente un numero troppo elevato di concessioni-l’operatività di meccanismi collusivi tesi alla ripartizione del mercato;
c)
infine, la proroga al 31 dicembre 2003 del termine delle concessioni scadute il 31 dicembre 2000 realizzerebbe una sostanziale elusione dell’obbligo, posto con il provvedimento del 1996 e ribadito con il provvedimento del 2000, che Autogrill si astenga fino al 31 dicembre 2001 dal partecipare, direttamente o indirettamente, all’assegnazione di concessioni riguardanti il servizio di ristoro sulla attuale rete gestita dal gruppo Autostrade. Infatti, la proroga richiesta consentirebbe in linea di principio ad Autogrill di partecipare nel 2003 alle procedure competitive di assegnazione dei punti di ristoro alle quali la società non avrebbe potuto accedere qualora esse si fossero svolte alla naturale scadenza delle concessioni.

8.
In relazione al profilo sub a), le società Edizione Holding ed Autostrade si sono impegnate affinché Autostrade estenda la sperimentazione in corso sulla propria rete autostradale ad aree di servizio nelle quali l’attività di ristoro sia affidata ad operatori diversi da Autogrill. A tal fine, Autostrade ha realizzato un progetto di sperimentazione relativo a dieci aree di servizio, di diverse tipologie dimensionali, che coinvolge altri operatori attivi nel settore della ristorazione autostradale.

9.
Con riguardo al profilo sub b), Edizione Holding ed Autostrade si sono impegnate a differenziare il termine delle concessioni di servizi di ristoro che verranno messe a gara a partire dal 2002, al fine di evitare l’assegnazione contestuale di un numero troppo elevato di concessioni.
Tale impegno comporta che tutte le concessioni di servizi di ristoro attualmente in essere vengano via via riassegnate con procedure competitive alla loro naturale scadenza, differenziando però le scadenze dei nuovi rapporti concessori in modo da evitare che più del 33% delle concessioni di servizi di ristoro presenti sulla rete gestita dal gruppo Autostrade venga a scadenza contestualmente. L’intervallo tra le diverse scadenze dei titoli concessori-e per conseguenza tra le tornate di affidamenti-non potrà essere inferiore ad un anno.

10.
Infine, in relazione al profilo sub c), Edizione Holding si è impegnata affinché Autogrill non partecipi nel 2003 alle procedure competitive di assegnazione di tutti i punti di ristoro per i quali la relativa concessione sarebbe scaduta-in mancanza della proroga richiesta da Autostrade-il 31 dicembre 2000.
Con la comunicazione del 20 agosto 2001, la società Autogrill ha dichiarato che, in caso di accoglimento dell’istanza formulata da Autostrade il 23 marzo 2001, essa si asterrà nel 2003 dal partecipare alle procedure competitive per l’affidamento dei punti di ristoro presenti sulla rete gestita dal gruppo Autostrade, le cui concessioni sono scadute il 31 dicembre 2000.

In via subordinata, Autogrill ha prospettato una ipotesi alternativa, dichiarandosi disponibile a dismettere dodici punti di ristoro, da essa attualmente gestiti, ove le fosse consentito di partecipare nel 2003 alle procedure competitive di assegnazione dei sette punti di ristoro-tra quelli oggetto della proroga-sui quali è al momento presente.
L’esigenza di garantire la piena e corretta operatività del meccanismo concorrenziale sul mercato della ristorazione autostradale rende tuttavia indispensabile l’adempimento dell’impegno assunto dalla società Edizione Holding e la conseguente esclusione di Autogrill dalle procedure competitive che, per i punti di ristoro oggetto della proroga, dovranno tenersi nel 2003. Infatti, l’impegno assunto con l’accordo del 1996, recepito nel provvedimento del 2 marzo 2000, riguardava un generale obbligo di astensione dalle procedure di assegnazione di punti di ristoro, la cui individuazione risultava sottratta alla disponibilità dell’operatore: coerentemente, non potrebbe ora consentirsi alla società di procedere ad una selezione mirata delle aree da dismettere.

RITENUTO, alla luce delle considerazioni che precedono, che la proroga fino al 31 dicembre 2003 del termine delle concessioni per i servizi di ristoro scadute il 31 dicembre 2000, oggetto dell’istanza di riesame formulata dalla società Autostrade, sia necessaria al fine di valutare compiutamente l’esito della sperimentazione evolutiva in corso ed il suo impatto sulla redditività delle aree di servizio prima di procedere a nuovi affidamenti; che, in particolare, l’individuazione di più efficienti modelli gestionali possa stimolare la concorrenza tra gli operatori presenti sul mercato della ristorazione autostradale;

RITENUTO, tuttavia, che la proroga fino al 31 dicembre 2003 del termine delle concessioni per i servizi di ristoro scadute il 31 dicembre 2000, oggetto dell’istanza di riesame formulata dalla società Autostrade, sia suscettibile di determinare alcune distorsioni nella struttura concorrenziale del mercato interessato;

RITENUTO che gli impegni assunti dalle società Edizione Holding ed Autostrade, in quanto integralmente attuati, siano idonei ad evitare che in ragione della proroga fino al 31 dicembre 2003 del termine delle concessioni dei servizi di ristoro scadute il 31 dicembre 2000 si producano sul mercato della ristorazione autostradale tali effetti distorsivi della concorrenza;

RITENUTO, pertanto, di accogliere l’istanza di riesame presentata dalla società Autostrade prescrivendo il pieno rispetto degli impegni assunti dalle parti nel corso del presente procedimento;

RITENUTO che, a seguito della proroga al 31 dicembre 2003 del termine delle concessioni in scadenza al 31 dicembre 2000, l’operazione di concentrazione Edizione Holding/Autostrade resti comunque subordinata all’adempimento di tutte le ulteriori condizioni di autorizzazione richiamate al punto 4 del presente provvedimento;

DELIBERA

di accogliere l’istanza di riesame presentata dalla società Autostrade, con la prescrizione del pieno rispetto delle condizioni contestualmente enunciate:
i)
che Autogrill non partecipi nel 2003 alle procedure competitive di assegnazione di tutti i punti di ristoro per i quali la relativa concessione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2000;
ii)
che Autostrade estenda la sperimentazione in corso sulla propria rete autostradale ad aree di servizio nelle quali l’attività di ristoro sia affidata ad operatori diversi da Autogrill;
iii)
che Autostrade articoli la scadenza dei rapporti concessori che verranno in essere a partire dal 2002 in modo tale da evitare la contestuale scadenza di più del 33% delle concessioni di punti di ristoro presenti sulla rete gestita dal gruppo Autostrade. L’intervallo minimo tra le scadenze dei titoli concessori così differenziate-e per conseguenza tra le successive tornate di affidamenti-non dovrà essere inferiore ad un anno.
Al fine di consentire la verifica del rispetto delle condizioni di cui al presente provvedimento, la società Autostrade dovrà fornire sei mesi prima di ogni scadenza delle concessioni la rilevante documentazione, relativa tra l’altro ai criteri di selezione ed ai parametri di aggiudicazione della gara, alla durata delle concessioni nonché alle principali caratteristiche di ciascuna area oggetto della gara.

Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato ai sensi di legge.

Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR Lazio, ai sensi dell’articolo 33, comma 1, della legge n. 287/90, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso.


IL SEGRETARIO GENERALE
Rita Ciccone
IL PRESIDENTE
Giuseppe Tesauro

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