Nota Iniziativa “Una nuova cultura nel sistema degli Appalti – Roma 24/11/2010

Filcams Cgil – Convegno
“UNA NUOVA CULTURA NEL SISTEMA DEGLI APPALTI”
Roma, 24 novembre 2010

L’iniziativa intende mettere al centro le problematiche connesse alle politiche degli appalti, partendo dalla denuncia dei principali problemi che ne accompagnano la loro gestione sul territorio e nei diversi settori, per porre con forza la necessità di trasparenza e di legalità. Condizioni che si possono attuare solo dando regole certe ed esigibili, attraverso la rivendicazione di nuove clausole normative e legislative in grado di restituire più dignità e migliori condizioni alle lavoratrici ed ai lavoratori dei settori interessati.

Il tema è pienamente dentro gli avvenimenti politici e di cronaca degli ultimi mesi, a partire dallo scandalo che ha investito la protezione civile sui grandi appalti legati alla ricostruzione de L’Aquila. Ma anche l’uso degli appalti per il riciclaggio del denaro di provenienza mafiosa, il caso della INFA Group, che ricorrendo al sistema del subappalto ha frodato per milioni di euro il fisco. Senza dimenticare che quando si parla di appalti il sistema delle mazzette è più che mai in uso, anzi è la normalità, nonostante questo governo si sia riempito la bocca di lotta alla corruzione, all’evasione e all’elusione, per poi cadere sui suoi stessi enunciati.

Gli obiettivi che ci poniamo non vanno solo nel senso di arginare i fenomeni distorsivi a cui assistiamo, ma si propongono un vero e proprio cambiamento culturale, che parte innanzitutto da noi. Se partiamo dalla presa di coscienza di un problema così importante, la Filcams e la Cgil, debbono agire per cambiare le regole del “gioco”, attraverso iniziative e proposte mirate, rivolte alle altre confederazioni, nonché alle controparti, alle istituzioni e a tutti gli altri soggetti che guardano a questo mercato.

Tutta la tematica degli appalti supera i confini della nostra categoria e si colloca a pieno titolo nell’ambito della Confederalità, in quanto coinvolge non solo gli aspetti lavorativi in senso stretto, ma anche quelli normativi e legislativi, un piano di confronto con le stazioni appaltanti che si riferiscono a tutti i settori lavorativi pubblici e privati, così come ha bisogno di una interlocuzione seria con la politica.

Rispetto a ciò abbiamo visto con interesse la nascita del TAIIS (Tavolo interassociativo imprese di servizi) a cui partecipiamo sia come Filcams che come Cgil, che ha però il limite di essere un organismo privo di una vera e propria identità e riconoscimento istituzionale. La dimostrazione ne è il fatto che, mentre al suo avvio partecipavano attivamente quasi tutte le associazioni datoriali rappresentanti i servizi, (funzione pubblica, trasporti, tessili-chimici) strada facendo ha visto registrare molti abbandoni, dimostrandosi interlocutore istituzionalmente poco riconosciuto.

Il TAIIS avendo, però, aperto canali comunicativi importanti con la comunità europea, l’Autorità di vigilanza sugli appalti, la conferenza delle regioni e l’associazione dei comuni italiani, potrebbe diventare un primo campo da agire, con l’attenzione di inserire le organizzazioni sindacali quali membri effettivi del tavolo e non solo invitati.

Sul versante interno è più che mai necessario costituire un coordinamento tra le categorie per sovrintendere alle gare di appalto e all’applicazione delle regole contrattuali e di legge, ad esempio conoscere per tempo la scadenza di un appalto di pulizie o di ristorazione di un ente pubblico o di un’azienda privata è fondamentale per una reale applicazione della clausola sociale inserita nei contratti nazionali di questi settori, mentre oggi mancando del tutto o quasi una interlocuzione anche solo tra rappresentanti sindacali di uno stesso plesso lavorativo, la nostra categoria ne viene a conoscenza esclusivamente per le comunicazioni che riceve dall’impresa uscente o subentrante, con un lasso di tempo sempre più risicato – parliamo di 4-5 giorni prima – rendendo molto difficile applicare realmente le tutele previste nei cambi di appalto.

Un altro esempio lampante è la mancanza di confronto tra chi fa parte delle commissioni mense esistenti nell’industria e le lavoratrici di quella mensa, partendo dal presupposto che in tali commissioni partecipano i nostri stessi rappresentanti sindacali. I paradossi a cui assistiamo vede da parte della commissione che l’unica interlocuzione esistente è con il direttore della struttura, oppure possiamo trovare addirittura scritto nel capitolato di appalto che in caso di sciopero delle addette alla ristorazione, queste debbano garantire il pasto minimo. Va precisato che le commissioni mensa sottoscrivono il più delle volte la regolamentazione dell’appalto che prevedono queste norme.

Su questo, dobbiamo fare un percorso anche tutto interno alla Filcams perché il più delle volte non ci si parla nemmeno tra di noi, ad esempio, non c’è trasferimento di informazioni tra i delegati di un’azienda commerciale e il funzionario che segue il settore dei servizi nella nostra categoria. Spesso ciò accade perché i rappresentanti sindacali non sono assolutamente a conoscenza dei termini di appalto sia sotto l’aspetto delle tempistiche che della gestione effettiva del servizio svolto, così come non gli infondiamo la cultura dell’attenzione verso gli altri lavoratori che operano all’interno della loro realtà, che nella stragrande maggioranza dei casi fanno sempre capo alla nostra categoria.

Quindi un coordinamento tra le categorie, così come all’interno della Filcams stessa, oltre che cogliere le necessità di chi opera all’interno degli appalti può cogliere le esigenze di chi lavora nelle stazioni appaltanti nel pieno rispetto delle regole ed essere i primi noi a non creare lavoratori di serie A e di serie B.

È chiaro che uno dei versanti più difficili su cui agire è quello rivolto alle controparti, anche se il segnale giunto in occasione della cancellazione del durc negli appalti dell’edilizia, che ha visto gli stessi costruttori opporsi, è un segnale importante di azione congiunta per contrastare la deregolamentazione del mercato.

Su questo aspetto anche la proposta avanzata al tavolo di trattativa del contratto nazionale dei Multiservizi –di realizzare un Avviso Comune sulle regole, è un segnale importante, che, tra l’altro, risponde ad una storia di buone pratiche in questo senso, non sempre riuscite e qualche volta strumentalizzate, ma che nel precedente rinnovo contrattuale ha ottenuto buoni risultati. Un esempio per tutti l’art. 7 comma 4 bis del d. l. 248/07, che prevede la non attivazione delle procedure di licenziamento collettivo nel caso di cambio di appalto per effetto dell’applicazione dell’art. 4 del ccnl che prevede il passaggio del personale al nuovo appaltatore.

È chiaro l’interesse che le associazioni delle imprese hanno di avviare una discussione che parta da un Avviso Comune, ma è altrettanto chiaro quanto serva anche alle lavoratrici e ai lavoratori del settore avere regole certe e leggi che governano il mercato, visto che chi ne subisce le dirette e più pesanti conseguenze sono essi stessi.

Nel merito del possibile Avviso Comune, su cui si sta lavorando, sono state riprese alcune tematiche presenti nel precedente Avviso, ma che hanno bisogno di essere rimesse al centro dell’attenzione. Infatti, con l’avviso sottoscritto nel 2007 è stato possibile attivare un tavolo di confronto con Governo, Istituzioni, Enti Pubblici, sul lavoro nero ed irregolare con la riattivazione della specifica cabina di regia presso il Ministero del Lavoro.

Purtroppo ciò non ha avuto continuità, soprattutto per effetto del cambio di Governo ed è necessario più che mai riprenderla e dargli un assetto più incisivo visto che tutti i dati recentemente emersi evidenziano una crescita dell’irregolarità, che colloca il settore terziario tra i comparti maggiormente a rischio nell’utilizzo del lavoro sommerso, con ampie fasce di mercato assorbite da operatori pseudo-imprenditoriali non in regola con fisco, previdenza, leggi e contratti collettivi di lavoro.

Un altro aspetto su cui intervenire per contrastare i fenomeni di irregolarità è la dotazione del settore di un nuovo ed efficace strumento per l’accertamento effettivo della regolarità contributiva dell’appaltatore e del subappaltatore, in quanto sul Durc si sono rilevati alcuni limiti, nel senso che l’attestazione di un rapporto previdenziale regolare, alimentato da versamenti periodici, non dimostra che quei versamenti corrispondano a quanto effettivamente dovuto ai lavoratori ed agli enti previdenziali e dagli istituti di mutualità previste dalle norme di legge.
In questo ambito ci sono già altre esperienze fatte, ad esempio, dagli edili, dove oltre a quanto attestato dal Durc, viene verificata la congruità dell’incidenza della mano d’opera relativa allo specifico contratto affidato, tra l’altro già previsto dal codice dei contratti pubblici.

Va detto che per i nostri settori è un po’ difficile misurare così efficacemente la congruità della mano d’opera, ma è comunque uno strumento da tenere in considerazione e sul quale riteniamo si possa lavorare.

Altra questione affrontata nell’avviso, sia precedente che in quello che si stà discutendo è quella della responsabilità solidale, che può essere una leva importante per contrastare l’irregolarità negli appalti, perché permetterebbe di colpire, insieme all’impresa irregolare, i soggetti committenti, che dall’appalto traggono vantaggi patrimoniali omettendo di effettuare le necessarie verifiche.

Per quanto attiene la responsabilità solidale si andrebbe a chiedere al legislatore di integrarne la disciplina per introdurre soluzioni efficaci che inducano il committente ad adottare un comportamento “virtuoso” nel settore degli appalti, attraverso una verifica effettiva della regolarità di appaltatori e subappaltatori, quantomeno in relazione ai profili per cui opera la responsabilità solidale dello stesso committente (trattamenti retributivi, versamenti contributivi, sicurezza sul lavoro, eccetera).

Va ricordato che per tale materia la legislazione è contraddittoria. Ad esempio, da interpretazioni e da circolari ministeriali (dei Ministri Sacconi e Brunetta) non è chiaro se gli Enti pubblici rientrino nel campo di applicazione dell’istituto della responsabilità solidale e in che misura, per cui la nostra richiesta di intervento del legislatore potrebbe incontrare qualche ostacolo di percorso, se già nelle letture delle norme attualmente in vigore gli stessi ministri aprono ad interpretazioni più favorevoli per le stazioni appaltati pubbliche.

Per dare continuità e rafforzare quanto già previsto nell’avviso del 2007 si è ripresa tutta la tematica del rispetto del Ccnl (contratto collettivo nazionale di categoria). Oggi a maggior ragione, visto che stiamo assistendo ad un’ampia diffusione del contratto sottoscritto dall’Unci, per citarne uno o dove il dumping contrattuale viene definito dall’applicazione di contratti relativi ad altre attività o ad altre tipologie di impresa.

Per arginare tale fenomeno, oltre alle azioni congiunte che possono essere messe in campo tra le parti sociali direttamente coinvolte, si potrebbero attuare sinergie con le stazioni appaltanti, come ad esempio creare la condizione sui territori di avviare confronti con gli enti locali in preparazione di gara di appalto. In questo caso il ruolo confederale potrebbe essere determinante tenuto conto della possibilità di inserire tale tematica nella contrattazione territoriale.
Altro tema che viene assunto nell’avviso comune riguarda i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici, anche questo già presente nel vecchio Avviso.
Nel capitolo specifico viene ribadita la necessità di superare il massimo ribasso e prevedere prevalentemente il ricorso all’offerta economicamente più vantaggiosa con l’utilizzo di parametri in grado di garantire l’occupazione e il reddito dei lavoratori interessati, la sicurezza sul lavoro, in una logica di sostenibilità degli appalti, privilegiando la qualità del servizio.
Va ribadita l’importanza che le offerte presentate siano coerenti con il costo del lavoro individuato nelle tabelle ministeriali, così come già previsto dagli articoli 86, 87 e 89 del d. lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti) e quindi essere non solo in linea con il costo del lavoro nel suo complesso, con i dovuti adempimenti previdenziali e fiscali, ma prevedere nel calcolo anche gli utili derivanti dall’acquisizione dell’appalto.

Al fine di garantire trasparenza dei capitolati di appalto, gli stessi dovrebbero contenere l’indicazione del Ccnl del settore di riferimento. In questo senso la legge lo prevede già, ma richiederebbe una più precisa scrittura nella normativa del codice degli appalti, su cui abbiamo anche a disposizione interventi della giurisprudenza.
Anche in questo caso si potrebbero attivare sinergie con le stazioni appaltanti, come ad esempio creare la condizione sui territori per avviare confronti con gli enti locali, in preparazione di gare di appalto, per inserire specificatamente nel capitolato della gara il contratto nazionale da applicare.

Sui temi del rispetto del contratto nazionale e dei criteri di aggiudicazione vi è la carenza dell’Avviso di non tenere in considerazione la loro efficacia sugli appalti privati e questo è un grosso limite, soprattutto se pensiamo a stazioni appaltanti “parapubbliche”, quali le poste o aziende.

L’Avviso affronta, altresì, il controverso tema del subappalto, ammesso per legge e scientemente praticato dalle stazioni appaltanti pubbliche, dato che per prime ricorrono alle gare al massimo ribasso.
Nella condizione data dal subappalto tutti i temi fin qui trattati sono presenti nelle loro peggiori declinazioni, pertanto si avanza la richiesta di un intervento normativo che dovrebbe condurre ad uniformare la disciplina della responsabilità solidale nell’appalto e nel subappalto, eliminando differenze normative che non si giustificano in presenza di contratti che hanno, sostanzialmente, gli stessi elementi costitutivi.

Male endemico del settore, che in questi ultimi tempi si è fatto ancor più grave, sono i ritardi di pagamento.
Al di là del settore privato, che alla luce della crisi che stiamo attraversando ne è investito in pieno, le peggiori situazioni sono determinate dai ritardi delle pubbliche amministrazioni che hanno raggiunto ormai una dimensione oltre il 50% del fatturato del settore.

Nell’ambito degli appalti di servizi questa condizione è ancora più pesante da gestire dato che si tratta di settori a labour intensive, cioè ad alta intensità lavorativa.
Nel merito di tale tema sta intervenendo una normativa in discussione attualmente al parlamento europeo, essendo un problema comune a più stati dell’unione e che, per come si sta sviluppando, potrebbe dare efficaci risposte. Ad esempio, nel disegno della direttiva in esame si prevede l’obbligo di pagamento da parte delle pubbliche amministrazione entro 60 giorni, in caso contrario scatterebbero immediatamente pesanti interessi di mora.
Ovviamente tra chi non aiuta il cammino di questa legge c’è il governo italiano in quanto vede con grande preoccupazione una norma che gli imporrebbe di pagare in tempi così brevi.

Tra l’altro, il governo, proprio in questi mesi, è intervenuto per sospendere l’attivazione o meglio ritardare la possibilità di procedere ad ingiunzioni di pagamento nei confronti di enti pubblici, specificatamente della sanità.
Nonostante i gravi ritardi dei pagamenti, nell’Avviso Comune abbiamo ribadito come organizzazioni sindacali che deve essere mantenuta la certezza della retribuzione, perché il rischio di impresa non deve ricadere sui lavoratori. Ciò nonostante, assistiamo sempre più a ritardi nel pagamento degli stipendi e l’ultimo esempio eclatante è stato il saldo di fatture del 2008-09 avvenuto solo a metà del 2010 da parte del ministero della pubblica istruzione, producendo arretrati sulle retribuzioni di alcuni lavoratori Ex Lsu interessati anche di 5 mesi e per altri nell’ordine di 2 mensilità.

Siamo però altrettanto consapevoli che la questione mette effettivamente a grave rischio la sopravvivenza delle imprese e quindi un intervento è necessario. Nell’Avviso si chiede infatti di prevedere misure in grado di realizzare il pagamento di quanto dovuto ed in difetto, mettere in atto interventi di compensazione temporanea sulle partite fiscali e/o previdenziali.

Mantenendo il filo conduttore della trasparenza e della legalità, l’Avviso riprende la questione del registro delle imprese che ha perso la sua efficacia da diverso tempo e lanciano un allarme sulle nuove regole di semplificazione e di burocratizzazione per le imprese, perché tali principi, se non applicati con le dovute attenzioni, potrebbero rappresentare per il settore un aumento dei già forti rischi di irregolarità.
In questo senso andrebbero rafforzate le norme già in vigore in materia di appalti, che prevedono la tenuta del casellario specifico sugli appalti di servizi, che se reso efficiente potrebbe diventare una vera e propria banca dati tale da permettere una maggiore conoscenza sull’affidabilità degli operatori del settore.

Rispetto a questo punto l’Autorità di vigilanza sta facendo approfondimenti e ha definito un documento preliminare sull’utilizzo dei criteri reputazionali per la qualificazione delle imprese di servizi.
Abbiamo esempi di alcune aziende private che hanno applicato le prime indicazioni del codice e le utilizzano nella selezione dei fornitori. Purtroppo, nell’Avviso non è stato preso in considerazione la possibilità di supportare tale intervento dell’autorità di vigilanza.
Ovviamente, tutta questa problematica deve fare i conti con la gestione delle crisi per i riflessi che ha portato nella contrazione degli appalti privati, ma soprattutto per i tagli previsti nella pubblica amministrazione e visto quanto accaduto sugli appalti storici, è pienamente immaginabile cosa possono significare i tagli di spesa previsti nella manovra finanziaria in discussione in questi giorni.

L’intervento richiesto è la predisposizione di un tavolo permanente di confronto con i ministeri interessati, che abbia un ruolo di monitoraggio per individuare percorsi nell’ottica di salvaguardare e qualificare l’occupazione e le strutture imprenditoriali.

Altro aspetto associato alla crisi sono tutte quelle situazioni legate alle procedure concorsuali attivate dalla committenza privata, che nel periodo sono aumentate in maniera esponenziale mettendo in grave difficoltà le imprese esecutrici degli appalti.
Dato che la mancata possibilità di recupero dei crediti nel settore dei servizi rischia di vedere non pagati gli stipendi, nell’Avviso si valuta la richiesta di una modifica legislativa che veda riconosciuti come crediti privilegiati i compensi spettanti alle imprese appaltatrici e le retribuzioni dei dipendenti delle stesse per la misura in cui essi sono occupati sullo specifico appalto.

Nel solco delle misure per contrastare la crisi come OO. SS. abbiamo chiesto che nell’Avviso Comune si introducesse la richiesta di estensione della disciplina degli ammortizzatori sociali per dare al settore coperture di cui oggi è sprovvisto, ovviamente, non nel caso del cambio di appalto, così come la possibilità di prevedere la disoccupazione anche nei casi di sospensioni temporanee in costanza di rapporto di lavoro. Su quest’ultimo tema si concentrano le maggiori resistenze che occorre superare.