Intervento di E. Camellini “Gli Appalti nel Terziario: proposte ed iniziative della Filcams e della Cgil ” Roma, 20/07/2010

L’iniziativa di oggi, mette al centro una prima discussione sulle politiche degli appalti collocandosi nel proseguo del percorso definito nei documenti conclusivi dei congressi della Filcams e della Cgil.
Durante il dibattito congressuale si sono denunciati i problemi che accompagnano gli appalti e la necessità di trasparenza e di legalità, condizioni che si possono attuare solo se si riesce a dare regole certe ed esigibili attraverso la rivendicazione di nuove clausole normative e legislative in grado di restituire più dignità e migliori condizioni alle lavoratrici ed ai lavoratori del settore. Perché l’assenza di regole, in questo mercato più che in altri contesti si scarica direttamente su di loro.
Se guardiamo agli avvenimenti politici e di cronaca degli ultimi mesi, come ad esempio lo scandalo che ha investito la protezione civile sui grandi appalti, sulla ricostruzione de L’Aquila, l’uso degli appalti per il riciclaggio del denaro di provenienza mafiosa, il caso della INFA group che ricorrendo al sistema del subappalto ha frodato per milioni di euro il fisco, non dimenticando che quando si parla di appalti il sistema delle mazzette è più che mai in uso, anzi è la normalità, e tenuto conto, inoltre, che questo governo si riempie la bocca di lotta alla corruzione, all’evasione e all’elusione per poi cadere sui suoi stessi enunciati, allora il tema diventa non solo di attualità ma necessita di interventi che colgano gli obiettivi che ci siamo posti.
Obiettivi, che non vanno solo nel senso di arginare i fenomeni distorsivi a cui assistiamo, ma che attraverso azioni specifiche si intervenga su un vero e proprio cambiamento culturale che parte da noi, e con l’iniziativa di oggi pensiamo che il primo tassello possa essere messo.
Non c’è la pretesa di cambiare il mondo, ma se partiamo dalla presa di coscienza di un problema così importante, la Filcams e la cgil, debbono agire per cambiare le regole del “gioco”, attraverso iniziative e proposte mirate, rivolte al nostro interno, alle altre confederazioni, nonché alle controparti e a tutti gli altri soggetti che guardano a questo mercato.
Dico questo perché tutta la tematica degli appalti supera i confini della nostra categoria e si colloca a pieno titolo nell’ambito della confederalità in quanto coinvolge sì gli aspetti lavorativi in senso stretto ma anche aspetti normativi e legislativi, un piano di confronto con le stazioni appaltanti che si riferiscono a tutti i settori lavorativi pubblici e privati, così come ha bisogno di una interlocuzione seria con la politica.
Rispetto a ciò abbiamo visto con interesse la nascita del Taiis (Tavolo interassociativo imprese di servizi) a cui partecipiamo sia come filcams che come cgil, che ha però il limite di essere un organismo privo di una vera e propria identità e riconoscimento istituzionale. La dimostrazione ne è il fatto che al suo avvio partecipavano attivamente quasi tutte le associazioni datoriali rappresentanti i servizi, con la presenza di altre organizzazioni sindacali oltre a noi, facenti capo ai settori della fp, trasporti, tessili-chimici ma che man mano ha visto l’abbandono di tutti, in quanto gli interventi fatti vengono tenuti in considerazione dalle istanze a cui si propongono, ma non si trova una vera leva per agire in qualità di interlocutore riconosciuto istituzionalmente.
Il taiis avendo, però, aperto canali comunicativi importanti con la comunità europea, l’Autorità di vigilanza sugli appalti, la conferenza delle regioni e l’associazione dei comuni italiani, potrebbe diventare un primo campo da agire con l’attenzione di inserire le organizzazioni sindacali quali membri effettivi del tavolo e non solo invitati.
Sul versante interno è più che mai necessario costituire un coordinamento tra le categorie per sovrintendere alle gare di appalto e all’applicazione delle regole contrattuali e di legge, ad esempio conoscere per tempo la scadenza di un appalto di pulizie o di ristorazione di un ente pubblico o di un’azienda privata è fondamentale per una reale applicazione della clausola sociale inserita nei contratti nazionali di questi settori, mentre oggi mancando del tutto o quasi una interlocuzione anche solo tra rappresentanti sindacali di uno stesso plesso lavorativo, la nostra categoria ne viene a conoscenza esclusivamente per le comunicazioni che riceve dall’impresa uscente o subentrante con un lasso di tempo sempre più risicato – parliamo di 4-5 giorni prima – rendendo molto difficile applicare realmente le tutele previste nei cambi di appalto.
Un altro esempio lampante è la mancanza di confronto tra chi fa parte delle commissioni mense esistenti nell’industria e le lavoratrici di quella mensa, partendo dal presupposto che in tali commissioni partecipano i nostri stessi rappresentanti sindacali. I paradossi a cui assistiamo vede da parte della commissione che l’unica interlocuzione esistente è con il direttore della struttura, oppure possiamo trovare addirittura scritto nel capitolato di appalto che in caso di sciopero delle addette alla ristorazione, queste debbano garantire il pasto minimo. Va precisato che le commissioni mensa sottoscrivono il più delle volte la regolamentazione dell’appalto che prevedono queste norme. È capitato a me personalmente di dover discutere con i delegati della cgil di una grande realtà industriale del mio territorio per far togliere tale disposizione dal capitolato e non vi nascondo che l’hanno fatto molto mal volentieri.
Su questo, dobbiamo fare un percorso anche tutto interno alla filcams perché il più delle volte non ci si parla nemmeno tra di noi, ad esempio, non c’è trasferimento di informazioni tra i delegati di un’azienda commerciale e il funzionario che segue il settore dei servizi nella nostra categoria. Spesso ciò accade perché i rappresentanti sindacali non sono assolutamente a conoscenza dei termini di appalto sia sotto l’aspetto delle tempistiche che della gestione effettiva del servizio svolto, così come non gli infondiamo la cultura dell’attenzione verso gli altri lavoratori che operano all’interno della loro realtà, che nella stragrande maggioranza dei casi fanno sempre capo alla nostra categoria.
Quindi un coordinamento tra le categorie, così come all’interno della filcams stessa, oltre che cogliere le necessità di chi opera all’interno degli appalti può cogliere le esigenze di chi lavora nelle stazioni appaltanti nel pieno rispetto delle regole ed essere i primi noi a non creare lavoratori di serie a e di serie b.
È chiaro che uno dei versanti più difficili su cui agire è quello rivolto alle controparti, anche se il segnale giunto in questi giorni dalla questione della cancellazione del durc negli appalti dell’edilizia è un segnale importante di azione congiunta per contrastare la deregolamentazione del mercato.
Su questo aspetto anche la proposta al tavolo di trattativa del contratto nazionale dei multiservizi – nel cui merito entrerò dopo – di partire da un avviso comune sulle regole è un segnale importante, che tra l’altro ha una sua storia di buone pratiche in questo senso, non sempre riuscite e qualche volta strumentalizzate, ma che nel precedente rinnovo ha ottenuto buoni risultati. Un esempio per tutti l’art. 7 comma 4 bis del d. l. 248/07 che prevede la non attivazione delle procedure di licenziamento collettivo nel caso di cambio di appalto per effetto dell’applicazione dell’art. 4 del ccnl che prevede il passaggio del personale al nuovo appaltatore.
È chiaro l’interesse che le controparti hanno di avviare una discussione che parte da un avviso comune, ma è altrettanto chiaro quanto serva anche alle lavoratrici e ai lavoratori del settore avere, come dicevo in premessa, regole certe e leggi che governano il mercato visto che chi ne subisce le dirette e più pesanti conseguenze sono essi stessi.
Però il precedente che ha prodotto risultati c’è e quindi è necessario e utile proseguire su questa strada e visto che per l’esperienza già fatta ne conosciamo i pericoli sicuramente questa volta saremo meglio attrezzati per evitarli.
Nel merito dell’avviso comune su cui si sta lavorando sono state riprese alcune tematiche presenti nel precedente avviso ma che hanno bisogno di essere rimesse al centro dell’attenzione, infatti con l’avviso sottoscritto nel 2007 è stato possibile attivare un tavolo di confronto con Governo, Istituzioni, Enti Pubblici, sul lavoro nero ed irregolare con la riattivazione della specifica cabina di regia presso il Ministero del Lavoro.
Purtroppo ciò non ha avuto continuità, soprattutto per effetto del cambio di Governo ed è necessario più che mai riprenderla e dargli un assetto più incisivo visto che tutti i dati recentemente emersi evidenziano una crescita dell’irregolarità che colloca il settore tra i comparti maggiormente a rischio nell’utilizzo del lavoro sommerso, con ampie fasce di mercato assorbite da operatori pseudo-imprenditoriali non in regola con fisco, previdenza, leggi e contratti collettivi di lavoro.
Un altro aspetto su cui intervenire per contrastare i fenomeni di irregolarità è la dotazione del settore di un nuovo ed efficace strumento per l’accertamento effettivo della regolarità contributiva dell’appaltatore e del subappaltatore, in quanto sul durc si sono rilevati alcuni limiti, nel senso che l’attestazione di un rapporto previdenziale regolare, alimentato da versamenti periodici, non significa che quei versamenti corrispondano a quanto effettivamente dovuto ai lavoratori ed agli enti previdenziali e dagli istituti di mutualità previste dalle norme di legge.
In questo ambito ci sono già altre esperienze fatte, ad esempio, dagli edili dove oltre a quanto attestato dal durc viene verificata la congruità dell’incidenza della mano d’opera relativa allo specifico contratto affidato, tra l’altro già previsto dal codice dei contratti pubblici.
Va detto che per i nostri settori è un po’ difficile misurare così efficacemente la congruità della mano d’opera ma è comunque uno strumento da tenere in considerazione e sul quale riteniamo si possa lavorare. In questo senso il coordinamento tra le categorie può permettere di sapere se vi sono altre esperienze che possano essere utilizzate.
Altra questione affrontata nell’avviso, sia precedente che in quello che si stà discutendo è legata alla responsabilità solidale, che può essere una leva importante per contrastare l’irregolarità negli appalti perché permetterebbe di colpire, insieme all’impresa irregolare, i soggetti committenti che dall’appalto traggono vantaggi patrimoniali omettendo di effettuare le necessarie verifiche.
Per quanto attiene la responsabilità solidale si andrebbe a chiedere al legislatore di integrarne la disciplina per introdurre soluzioni efficaci che inducano il committente ad adottare un comportamento “virtuoso” nel settore degli appalti, attraverso una verifica effettiva della regolarità di appaltatori e subappaltatori, quantomeno in relazione ai profili per cui opera la responsabilità solidale dello stesso committente (trattamenti retributivi, versamenti contributivi, sicurezza sul lavoro, eccetera).
Va ricordato che per tale materia la legislazione è contraddittoria, ad esempio da interpretazioni e da circolari ministeriali (dei Ministri Sacconi e Brunetta) non è chiaro se gli Enti pubblici rientrino nel campo di applicazione dell’istituto della responsabilità solidale e in che misura, per cui la nostra richiesta di intervento del legislatore potrebbe incontrare qualche ostacolo di percorso, se già nelle letture delle norme attualmente in vigore gli stessi ministri aprono ad interpretazioni più favorevoli per le stazioni appaltati pubbliche.
Per dare continuità e rafforzare quanto già previsto nell’avviso del 2007 si è ripresa tutta la tematica del rispetto del contratto collettivo nazionale di categoria, oggi a maggior ragione visto che stiamo assistendo ad un’ampia diffusione del contratto sottoscritto dall’unci, per citarne uno o dove il dumping contrattuale viene definito dall’applicazione di contratti relativi ad altre attività o ad altre tipologie di impresa.
Per arginare tale fenomeno, oltre alle azioni congiunte che possono essere messe in campo tra le parti sociali direttamente coinvolte, si potrebbero attuare sinergie con le stazioni appaltanti come ad esempio creare la condizione sui territori di avviare confronti in preparazione di gara di appalto con gli enti locali. In questo caso il ruolo confederale potrebbe essere determinante tenuto conto della possibilità di inserire tale tematica nella contrattazione territoriale.
Altro tema che viene assunto nell’avviso comune riguarda i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici, anche questo già presente nel vecchio avviso.
Nel capitolo specifico viene ribadita la necessità di superare il massimo ribasso e prevedere prevalentemente il ricorso all’offerta economicamente più vantaggiosa con l’utilizzo di parametri in grado di garantire l’occupazione e il reddito dei lavoratori interessati, la sicurezza sul lavoro, in una logica di sostenibilità degli appalti, privilegiando la qualità del servizio.
Va ribadita l’importanza che le offerte presentate siano coerenti con il costo del lavoro individuato nelle tabelle ministeriali, così come già previsto dagli articoli 86, 87 e 89 del d. lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti) e quindi essere non solo in linea con il costo del lavoro nel suo complesso, con i dovuti adempimenti previdenziali e fiscali, ma prevedere nel calcolo anche gli utili derivanti dall’acquisizione dell’appalto.
Al fine di garantire trasparenza dei capitolati di appalto, gli stessi dovrebbero contenere l’indicazione del ccnl del settore di riferimento. In questo senso la legge lo prevede già ma richiederebbe una più precisa scrittura nella normativa del codice degli appalti, su cui abbiamo anche a disposizione interventi della giurisprudenza.
Come già richiamato sopra, si potrebbero attivare anche sinergie con le stazioni appaltanti come ad esempio creare la condizione sui territori di avviare confronti in preparazione di gare di appalto con gli enti locali per inserire specificatamente nel capitolato della gara il contratto nazionale da applicare.
Sui temi del rispetto del contratto nazionale e dei criteri di aggiudicazione vi è la carenza dell’avviso di non tenere in considerazione la loro efficacia sugli appalti privati e questo è un grosso limite, soprattutto se pensiamo a stazioni appaltanti quali le poste o aziende, passatemi il termine, “parapubbliche”.
L’avviso affronta, altresì, il controverso tema del subappalto, ammesso per legge e scientemente praticato dalle stazioni appaltanti pubbliche, dato che per prime ricorrono alle gare al massimo ribasso.
Nella condizione data dal subappalto tutti i temi fin qui trattati sono presenti nelle loro peggiori declinazioni, pertanto si avanza la richiesta di un intervento normativo che dovrebbe condurre ad uniformare la disciplina della responsabilità solidale nell’appalto e nel subappalto, eliminando differenze normative che non si giustificano in presenza di contratti che hanno, sostanzialmente, gli stessi elementi costitutivi.
Ed inoltre si chiede un’attenzione particolare in quanto pone criticità specifiche, spesso trascurate dalla committenza, che possono produrre gravi effetti destabilizzanti al settore.
Male endemico del settore, che in questi ultimi tempi si è fatto ancor più grave, sono i ritardi di pagamento.
Al di là del settore privato, che alla luce della crisi che stiamo attraversando ne è investito in pieno, le peggiori situazioni sono determinate dai ritardi delle pubbliche amministrazioni che hanno raggiunto ormai una dimensione oltre il 50% del fatturato del settore.
Nell’ambito degli appalti di servizi questa condizione è ancora più pesante da gestire dato che si tratta di settori a labur intensive, cioè ad alta intensità lavorativa.
Nel merito di tale tema sta intervenendo una normativa in discussione attualmente al parlamento europeo, essendo un problema comune a più stati dell’unione e che per come si sta sviluppando potrebbe dare efficaci risposte. Ad esempio nel disegno della direttiva in esame si prevede l’obbligo di pagamento da parte delle pubbliche amministrazione entro 60 giorni, in caso contrario scatterebbero immediatamente pesanti interessi di mora.
Ovviamente tra chi non aiuta il cammino di questa legge c’è il governo italiano in quanto vede con grande preoccupazione una norma che gli imporrebbe di pagare in tempi così brevi.
Ricordo a tutti che il governo, proprio in questi ultimi tempi, è intervenuto per sospendere l’attivazione o meglio ritardare la possibilità di procedere ad ingiunzioni di pagamento nei confronti di enti pubblici, specificatamente della sanità.
Nonostante i gravi ritardi nei pagamenti, nell’avviso comune abbiamo ribadito come organizzazioni sindacali che deve essere mantenuta la certezza della retribuzione, perché il rischio di impresa non deve ricadere sui lavoratori, però assistiamo sempre più a ritardi nel pagamento degli stipendi e l’ultimo esempio eclatante è il saldo di fatture del 2008-09 avvenuto solo qualche giorno fa da parte del ministero della pubblica istruzione, che ha prodotto arretrati sulle retribuzioni di alcuni lavoratori ex lsu interessati anche di 5 mesi e per altri nell’ordine di 2 mensilità.
Siamo però altrettanto consapevoli che effettivamente la questione mette a grave rischio la sopravvivenza delle imprese e quindi un intervento è necessario. Nell’avviso si chiede infatti di prevedere misure in grado di realizzare il pagamento di quanto dovuto ed in difetto, mettere in atto interventi di compensazione temporanea sulle partite fiscali e/o previdenziali.
Mantenendo il filo conduttore della trasparenza e della legalità, l’avviso riprende la questione del registro delle imprese che ha perso la sua efficacia da diverso tempo e lanciano un allarme sulle nuove regole di semplificazione e de burocratizzazione per l’imprese, perché tali principi se non applicati con le dovute attenzioni potrebbero rappresentare per il settore un aumento dei già forti rischi di irregolarità.
In questo senso andrebbero rafforzate invece le norme già in vigore in materia di appalti che prevedono la tenuta del casellario specifico sugli appalti di servizi, che se reso efficiente potrebbe diventare una vera e propria banca dati che permetterebbe una maggiore conoscenza sull’affidabilità degli operatori del settore.
Rispetto a questo punto l’Autorità di vigilanza stà facendo approfondimenti e ha definito un documento preliminare sull’utilizzo dei criteri reputazionali per la qualificazione delle imprese di servizi.
Abbiamo esempi di alcune aziende private che hanno applicato le prime indicazioni del codice e le utilizzano nella selezione dei fornitori, purtroppo nell’avviso non è stato preso in considerazione la possibilità di supportare tale intervento dell’autorità di vigilanza.
Ovviamente nell’avviso comune si è inserito una tematica nuova che riguarda la gestione delle crisi per i riflessi che ha portato nella contrazione degli appalti privati ma soprattutto per i tagli previsti nella p. a. e visto quanto accaduto sugli appalti storici, sappiamo bene cosa possono significare i tagli di spesa previsti nella manovra finanziaria in discussione in questi giorni.
L’intervento richiesto è la predisposizione di un tavolo permanente di confronto con i ministeri interessati che abbia un ruolo di monitoraggio per individuare percorsi nell’ottica di salvaguardare e qualificare l’occupazione e le strutture imprenditoriali.
Altro aspetto associato alla crisi sono tutte quelle situazioni legate alle procedure concorsuali attivate dalla committenza privata, che nel periodo sono aumentate in maniera esponenziale mettendo in grave difficoltà le imprese esecutrici degli appalti.
Dato che la mancata possibilità di recupero dei crediti nel settore dei servizi rischia di vedere non pagati gli stipendi, nell’avviso si valuta la richiesta di una modifica legislativa che veda riconosciuti come crediti privilegiati i compensi spettanti alle imprese appaltatrici e le retribuzioni dei dipendenti delle stesse per la misura in cui essi sono occupati sullo specifico appalto.
Nel solco delle misure per contrastare la crisi come oo. ss. abbiamo chiesto che nell’avviso comune si introducesse la richiesta di estensione della disciplina degli ammortizzatori sociali per dare al settore coperture di cui oggi è sprovvisto, ovviamente, non nel caso del cambio di appalto così come la possibilità di prevedere la disoccupazione anche nei casi di sospensioni temporanee in costanza di rapporto di lavoro.
Su quest’ultimo tema abbiamo riscontrato la resistenza maggiore ed è il punto di tutto l’avviso che ha ancora bisogno di ulteriori passaggi a differenza degli altri che si possono dire tracciati, non solo come linee guida ma anche nella formulazione del testo. Pertanto è uno dei nodi da sciogliere nei prossimi incontri.
Come avrete potuto notare di carne al fuoco ne abbiamo molta e se si vuole effettivamente dotare gli appalti di regole che vanno nell’indirizzo della trasparenza e della legalità bisogna agire su più fronti contemporaneamente ed ogni aspetto che si deve affrontare implica il coinvolgimento di moltissime parti con cui confrontarci per ottenere i risultati posti.
Per questo riteniamo necessaria l’iniziativa di oggi per chiarirci le idee almeno in casa nostra, decidere come portare avanti le nostre proposte supportandoci a vicenda e prendere in carico l’avviso su cui si sta lavorando perché possa avere le risposte che a tutti interessano.
Non dimenticandoci che sia questa prima iniziativa, ma soprattutto la prossima, che dobbiamo calendarizzare entro l’autunno e che dovrà proporsi all’esterno della nostra organizzazione, devono portare a raggiungere gli obiettivi che richiamavo in premessa a maggior ragione perché si collocano nel corso del rinnovo del contratto nazionale.
Spero di non avervi già stancato perché è necessario fare un passaggio anche su quest’ultimo aspetto.
Come sapete la nostra categoria ha presentato la richiesta di rinnovo del secondo biennio, dato che il contratto nazionale aveva tale scadenza al 31.12.2009, mentre fisascat e uiltrasporti hanno proceduto a presentare le piattaforme per il rinnovo complessivo del contratto. Sostanzialmente da maggio ad oggi si è avviato il confronto che ha visto l’effettuazione di 5 incontri compreso quello che avremo dopodomani.
Nei diversi incontri effettuati si sono ribadite le posizioni di ciascuna delle parti presenti al tavolo; si è avviato un confronto che ha visto porre in prima battuta la predisposizione di un avviso comune che potesse, come accaduto in precedenza, mantenere collegato il sistema delle regole e la loro esigibilità al percorso contrattuale, si è poi proseguito con la presentazione delle reciproche richieste.
Va detto che ogni incontro si è svolto in plenaria e vedendo prima di ogni nuovo appuntamento di trattativa, la convocazione del coordinamento nazionale del settore per decidere il proseguo della trattativa stessa, essendoci noi posizionati sul rinnovo del solo secondo biennio.
Diversi passaggi oltre che in seno al coordinamento sono stati fatti anche nella direzione nazionale di categoria.
Sappiamo che entrambe le istanze non sono organismi decisionali ma per la nostra organizzazione interna sono più che titolati a supportare l’andamento del confronto e dare indicazioni utili per la trattativa.
Va detto che le controparti hanno teso a sottolineare e a ribadire in più occasioni bisogna trovare una soluzione leggera al rinnovo, chiedendo di riprendere il tema delle regole nel solco di quanto fatto nel precedente rinnovo.
Mentre sulla parte normativa hanno chiesto di poter definire alcune materie del testo già vigente, per effetto di alcuni rimandi nel precedente rinnovo o per necessità di precisare meglio quanto scritto nel ccnl vigente che possano derimere contenziosi sorti.
Su queste basi hanno articolato una serie di richieste che guardano all’organizzazione del lavoro, al mercato del lavoro e ad una parte relativa ai diritti individuali.