Doc. Segreteria Naz.le su problematiche appalti servizi pubblici e privati

Politiche degli appalti

Negli ultimi anni, secondo dati forniti da istituti specializzati, si è consolidata in Europa la tendenza a ricorrere agli appalti per la fornitura di beni e servizi sia da parte delle amministrazioni pubbliche che delle imprese private.

Ciò in conseguenza dei frequenti ricorsi alla esternalizzazione di attività considerate sussidiarie rispetto al “core business”. Si tratta dei servizi di pulizia, sicurezza, catering e manutenzione.

Per i contratti di servizio pubblici, sulla base di una direttiva europea che risale al 1992, è obbligatorio procedere alle gare di appalto per l’aggiudicazione degli stessi, qualora ogni singolo contratto superi la soglia di 200.000 Euro (400 milioni circa) oppure di 130.000 Euro (250 milioni circa) a seconda che l’autorità appaltante sia un’autorità centrale o periferica.

Tuttavia, pur in presenza di una crescente importanza degli appalti pubblici, le direttive europee ed i provvedimenti normativi e legislativi introdotti nel nostro Paese, risultano largamente disattesi, in quanto i bandi di gara vengono indetti con riferimento al criterio del massimo ribasso.

L’obiettivo del committente, pubblico e/o privato, è sempre di più il contenimento dei costi, piuttosto che la qualità dei servizi richiesti.

Nel corso di questi ultimi anni, il Sindacato italiano ed europeo ha considerato utile ed opportuno, in particolare nei confronti dei committenti pubblici, il superamento del criterio di aggiudicazione unicamente al prezzo più basso, sostenendo il ricorso all’offerta economicamente più vantaggiosa.

Infatti, tale ultimo criterio, oltre al costo del servizio, tiene conto di diversi elementi quali la solidità dell’impresa, il merito tecnico, la qualità del servizio, i tempi di esecuzione e quant’altro l’amministrazione appaltante valuti importante per l’aggiudicazione dell’appalto stesso.

Mosse da queste considerazioni, la CGIL e la FILCAMS hanno sostenuto l’introduzione di regole, sia contrattuali che legislative, finalizzate sia a limitare il ricorso agli appalti al massimo ribasso, sia a consentire all’ente o impresa appaltante di scegliere un appaltatore capace di offrire un prezzo concorrenziale non disgiunto da un servizio affidabile e di qualità.

È utile, in proposito, richiamare, sia pure sinteticamente le regole e le procedure in vigore nel nostro Paese per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblici:

ØLa legge n. 82 del 1994 che ha istituito il Registro delle imprese ed i successivi regolamenti di attuazione e di semplificazione dello stesso.

ØIl D.Lgs n. 157/95 che definisce i criteri di assegnazione degli appalti;

ØLe norme riguardanti il sistema contributivo per le Cooperative di cui al DPR 30/4/1970 n. 602, le modifiche introdotte dalla legge n. 142 del 3 aprile 2001 di revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore ed il decreto legislativo del 31.10.2001, che avvia la parificazione del regime previdenziale che si concluderà dal 2007;

ØLe norme in materia di evasione contributiva (circolare INPS n. 98 del 1999);

ØIl DPCM n. 116/97 sull’offerta economicamente più vantaggiosa;

ØLa legge n. 327 del 7/11/2000 sulla valutazione del costo del lavoro e della sicurezza nelle gare di appalto per arginare il fenomeno delle offerte anormalmente basse;

ØIl D.M. del 21 marzo 2001 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, che determina il costo orario per i lavoratori del comparto pubblici esercizi “Ristorazione collettiva” sulla base della contrattazione nazionale e territoriale;

ØIl CCNL del 25/5/2001 ed in particolare l’art.4.

Non minore importanza assumono le disposizioni, diramate dai Ministeri del Lavoro e della Difesa, che impegnano gli organi della Pubblica Amministrazione al rispetto delle norme sulle gare di appalto, per renderle più trasparenti e garantire la sicurezza sul lavoro ed il rispetto dei diritti dei lavoratori.

Si tratta in particolare:

Ødell’accordo stipulato il 21.12.2000, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 14 del 18.1.2001, tra il Ministro del lavoro , le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano per la realizzazione del Piano straordinario per la sicurezza sul lavoro;

Ødella circolare n. 8/2001 del 12 gennaio 2001 del Ministero del lavoro sulla sicurezza sociale nelle pubbliche forniture e negli appalti pubblici e privati di servizi;

Ødelle circolari del Ministero della Difesa emanate il 23.2.2001 ed il 20.3.2001, dopo una lunga vertenza condotta dalla Filcams-Cgil, riguardanti l’esecuzione contrattuale e gli appalti dei servizi di ristorazione, pulizia e catering.

Dobbiamo constatare, purtroppo, che pur in presenza di normative che riteniamo vincolanti in particolar modo per le organizzazioni appaltanti pubbliche, sono proprio queste ultime ad ignorarne volutamente l’importanza.

Partendo da queste considerazioni, la nostra azione deve essere finalizzata a promuovere, unitamente a quelle rappresentanze datoriali che hanno condiviso lo sforzo per rinnovare i contratti di lavoro, iniziative nei confronti degli organi della Pubblica Amministrazione, centrali e periferici, affinché i capitolati per gli appalti pubblici siano coerenti con le leggi e le disposizioni vigenti, fissino adeguati standard qualitativi per le prestazioni di beni e servizi, garantiscano il rispetto degli accordi contrattuali.

E’ opportuno che detti capitolati siano conformi a quelli predisposti dal Provveditorato Generale dello Stato, prevedano una durata quadriennale dei contratti e la possibilità di annullare le gare di appalto qualora le offerte vengano ritenute anormalmente basse.

E’ necessario, inoltre, svolgere un’opera costante di sensibilizzazione nei confronti delle strutture periferiche di enti centrali (INPS – INAIL – direzioni regionali e provinciali del Lavoro – Guardia di Finanza e VV.FF.) affinché pongano in essere, sulla base delle loro competenze specifiche, le verifiche ed i controlli periodici per arginare il fenomeno del lavoro nero e sommerso e le pratiche diffuse di evasione contributiva, fiscale e contrattuale.

Uno scarso impegno degli organi di controllo dello Stato, in un contesto caratterizzato dal ricorso alle gare di appalto in base al criterio del massimo ribasso, concorre ad alterare la concorrenza ed a favorire una diffusa penetrazione della criminalità organizzata in molte aree del Paese.

Assume particolare rilevanza la definizione di specifici protocolli contenenti linee ed indirizzi per gli appalti di servizi pubblici. Tale pratica si è affermata solo in alcune aree.
E’ necessario che le Regioni, gli Enti Locali, i rappresentanti delle parti sociali, gli organi periferici dello Stato (Prefettura, Questura, INPS, INAIL, ecc.) siano coinvolti nella predisposizione di uno schema di capitolato che garantisca il rispetto delle regole, la trasparenza nell’aggiudicazione delle gare di appalto, la tutela della salute dei lavoratori, la lotta al lavoro nero e sommerso.

Ciò è previsto dal piano straordinario per la sicurezza sul lavoro, recepito nel provvedimento del Consiglio dei Ministri n.1110 del 21 dicembre 2000, pubblicato sulla G.U. n.14 del 18 gennaio 2001,che affida ai presidenti delle Regioni il coordinamento di tutte le iniziative a sostegno delle imprese per il miglioramento delle condizioni di lavoro, la sicurezza nei luoghi di lavoro, l’emersione dal lavoro irregolare.

Nello schema di capitolato dovrà essere individuato, prioritariamente, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’aggiudicazione dei contratti pubblici, evidenziando gli effetti negativi sull’immagine del committente qualora gli standard qualitativi dei servizi siano insoddisfacenti.

Se l’unico obiettivo dei committenti pubblici e privati è il contenimento del costo per i servizi richiesti, ciò avrà conseguenze negative sull’occupazione, sui salari e le condizioni di lavoro e, quindi, sulla qualità del servizio fornito.
Nella stessa direzione si colloca una proposta di direttiva del Parlamento Europeo finalizzata al coordinamento delle procedure per l’aggiudicazione dei contratti di fornitura pubblici, di servizio pubblico e di lavori pubblici.

La finalità che il Parlamento Europeo intende perseguire è la semplificazione della legislazione riguardante i contratti pubblici, attraverso la presentazione di una proposta legislativa che armonizzi le normative contenute nelle direttive sugli appalti per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico, di fornitura e di lavori pubblici.

Il progetto di legge si pone l’obiettivo di valorizzare gli aspetti sociali e occupazionali del settore degli appalti, sulla base dei seguenti indirizzi che assumeranno carattere obbligatorio per tutti i Paesi dell’Unione Europea:

Øobbligo per le organizzazioni appaltanti di definire gli standard di sicurezza sul lavoro e le condizioni di lavoro nella documentazione contrattuale;

Øobbligo per le imprese di garantire la salvaguardia occupazionale ed il rispetto delle condizioni di lavoro previste da leggi ed dagli accordi collettivi ai diversi livelli;

ØObbligo per le autorità appaltanti di vigilare affinché l’impresa affidataria non privi il lavoratore dei diritti scaturiti da norme legislative o da accordi collettivi;

ØObbligo per le organizzazioni appaltanti di vigilare affinché l’impresa contraente non privi i lavoratori dei diritti previsti dalla legislazione vigente italiana ed europea in materia di salute, sicurezza e igiene, e dai contratti collettivi di lavoro ai diversi livelli.

Vanno rese più rigorose le norme riguardanti i subappalti e le procedure per le offerte anormalmente basse.

Il mancato rispetto degli obblighi di cui sopra, dovrà costituire un criterio per l’esclusione dalla gara di appalto oppure un motivo di disdetta del contratto stipulato.

Da parte nostra abbiamo offerto al Sindacato Europeo il contributo delle esperienze che si sono consolidate e maturate nel nostro Paese. Ci riferiamo, in particolare, ai risultati conseguiti nel corso della precedente legislatura.

Il mutato quadro politico e la nuova maggioranza di Governo, scarsamente sensibili alle esigenze dei lavoratori, non ci fanno ben sperare per l’immediato futuro.

Le prime decisioni assunte dal Governo sui contratti a termine e sull’emersione del lavoro nero, evidenziano non soltanto il malcelato tentativo di isolare la nostra organizzazione, ma sono finalizzate a creare le premesse per una profonda revisione dell’accordo del 23.7.1993, svuotando di contenuti il primo livello contrattuale.

I contenuti della legge finanziaria per il 2002 ed gli imminenti confronti su pensioni, fisco, lavoro e stato sociale, costituiranno per la CGIL un primo banco di prova sul tema della difesa dei diritti e delle libertà sindacali.

In questo contesto, da parte nostra, va rilanciata con forza l’iniziativa nei confronti delle forze politiche, sia della maggioranza che dell’opposizione, affinché il Parlamento riprenda l’esame delle leggi sulla rappresentanza e sul lavoro atipico.