Dibattito welfare: dividendo nel mare delle incertezze

26/01/2001

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Venerdì 26 Gennaio 2001
commenti e inchieste
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Un dividendo nel mare delle incertezze

di Augusto Fantozzi
Giancarlo Lombardi
Roberto Pinza
Tiziano Treu

Si è aperto in questi giorni il dibattito sulla proposta di dividendo sociale avanzato dal ministro Visco. Si tratta di una proposta interessante perché affronta due problemi importanti, non solo nel nostro Paese: il riordino del nostro Welfare di base e l’ulteriore riforma della imposizione sul reddito delle persone fisiche.

La proposta ha il merito di tentare per questi problemi una risposta organica e radicale. Condividiamo la necessità di superare l’attuale stato di frammentazione dei vari istituti di protezione sociale, che determina squilibri in particolare fra una previdenza ipertrofica, spese di assistenza sottodimensionate, ammortizzatori sociali arbitrariamente differenziati. D’altra parte riteniamo anche noi che esista una opportunità favorevole rappresentata dal fatto di poter affrontare entrambi questi temi con una finanza risanata e con un sistema fiscale più efficiente, risultato che ascriviamo con orgoglio all’azione riformatrice del centro sinistra di questi anni, e di cui ha merito non secondario lo stesso ministro Visco.

Tali risultati consentono di disporre di un bonus da efficienza fiscale (non vorremmo limitarci al restrittivo concetto di recupero dell’evasione) suscettibile di essere speso per famiglie e imprese, prevalentemente per le prime e per quelle più numerose e meno abbienti. La proposta di dividendo sociale comporterebbe l’assorbimento di alcune ma non di tutte le attuali misure assistenziali (definire quali siano è un punto di discussione non irrilevante). Queste misure sarebbero sostituite da un ammontare determinato sulla base della composizione del nucleo familiare, da 6 a 17 milioni annui che verrebbe erogato a tutte le famiglie italiane senza distinzione di reddito: attraverso una corrispondente detrazione fiscale per quelle capienti, e mediante una erogazione in denaro per quelle incapienti. L’intervento sarebbe finanziato attraverso 80mila miliardi di proventi dal riordino degli interventi sociali esistenti e attraverso 50mila miliardi di bonus disponibile secondo le prospettive di entrate indicate nel Dpef. La parte rimanente sarebbe finanziata con una riforma dell’Irpef per la quale si prevede una sola aliquota fissata intorno al 30% e si assicura la progressività attraverso il gioco dei minimi esenti e una sovrimposta sui redditi dei più ricchi.

Si tratta, come si vede, di un intervento massiccio, che implicherebbe un forte impegno finanziario, assorbirebbe, infatti, per intero le risorse disponibili.

Il dibattito apertosi sulla proposta Visco ne ha rilevato l’importanza ma anche non pochi punti critici. Il che conferma l’utilità della provocazione ma insieme l’esigenza di non trarre conseguenze affrettate sul piano politico operativo.

Gli aspetti critici riguardano entrambi i versanti della proposta, quello del Welfare e quello fiscale.

Sul primo versante i dubbi sono quelli già rilevati in tutti i Paesi vicini che hanno affrontato il tema del reddito di cittadinanza. Anzitutto la sua applicazione, proprio per il carattere automatico, centralizzato e universale che ne costituisce l’aspetto di semplicità, presenta rischi di distorsione e di assistenzialismo nella erogazione delle risorse. Come ha rilevato bene Salvati non si è ancora riusciti a conciliare in modo convincente questo meccanismo con l’esigenza di mantenere un incentivo al lavoro per chi lo riceve.

Inoltre in Italia dove il grado di onestà fiscale non è fra i più alti, un assegno sociale costituirebbe una forte tentazione a ricorrere al lavoro nero, specie per i soggetti per i quali questo costituirebbe una parte rilevante del reddito, cioè a non dichiarare i redditi integrali per non perdere l’assegno.

Se si vogliono contrastare tali rischi occorre evidentemente introdurre rigide condizioni e forti controlli sull’erogazione del dividendo. Ma questo oltre a rendere meno semplice e più costosa la proposta porrebbe una sfida di grandissima complessità per qualunque amministrazione pubblica, anche più efficiente e anche operante in contesti più facili del nostro Paese.

L’esperienza dei lavori socialmente utili (Lsu) e la loro degenerazione assistenzialistica dovrebbero insegnare.

Non possiamo permetterci di ripeterla su scala più vasta. Non per niente anche la Gran Bretagna che ha da tempo affrontato i problemi del Welfare fiscale ha imboccato un’altra strada evitando automatismi e soluzioni centralizzate, puntando invece su forme di aiuto selettivo alla povertà, con forti incentivi all’inserimento nel mercato del lavoro: una linea di welfare attivo, il cosiddetto workfare, che la stessa Unione europea ha ripreso nelle sue direttive.

Questa è la linea che anche l’Italia ha cominciato a seguire, con gli incentivi volti a favorire l’inserimento del lavoro di giovani e disoccupati, con la riforma degli Lsu, e con la sperimentazione circoscritta e decentrata del reddito minimo di inserimento (che nonostante la cautela, conferma le difficoltà di una buona applicazione).

Inoltre abbiamo appena approvato una legge quadro sull’assistenza che decentra in sede locale la gran parte di queste misure e che valorizza non solo i trasferimenti monetari, ma anche e soprattutto i servizi di cura alle persone bisognose di aiuto, all’inserimento eccetera.

Una proposta come il dividendo sociale sembra porsi in contrasto con questa filosofia e rischierebbe di vanificarla, se il dividendo sostituisce la gran parte delle attuali misure assistenziali. Se invece così non fosse, e molte di queste restassero in vita, la proposta di Visco non riuscirebbe ad "autofinanziarsi" come sostiene.

Questo solleva un’altra perplessità. Il dividendo sociale realizzerebbe un sostegno indiscriminato al reddito che, pur essendo costoso, sarebbe insufficiente (500mila lire al mese) per i soggetti veramente bisognosi e meritevoli, e potrebbe creare effetti distributivi di dubbia opportunità (ad esempio per i lavoratori autonomi).

Occorrono interventi più selettivi, che completino le riforme fin qui avviate più che sovvertirne la logica. Alcune priorità sono scritte nei nostri programmi, la riforma degli ammortizzatori sociali, da anni urgente, e per la quale già sotto il Governo Prodi la Commissione Onofri aveva indicato soluzioni di equità; agevolazioni mirate a gruppi particolarmente bisognosi di aiuto come i lavoratori a basso salario, e i lavoratori cosiddetti atipici (ancora privi di protezione sociale adeguata). Per non parlare della necessità di dedicare più risorse a obiettivi finora molto trascurati come la ricerca e la formazione continua.

Ci domandiamo se non sia più urgente attuare queste priorità, invece di puntare subito su una sola misura, come il dividendo sociale. È significativo che nessuno dei Paesi a noi vicini si sia imbarcato in un simile azzardo.

Sembra più opportuno procedere con le priorità già definite e valutare poi anche sulla base dell’esperienza l’eventuale prospettazione di un intervento sociale generale come quello proposto.

Gli stessi motivi suggeriscono di proseguire e non interrompere il percorso intrapreso dall’attuale Governo in materia di interventi sull’Irpef. La riduzione programmata di tutte le aliquote in vista della riduzione a 2-3 del numero degli scaglioni, l’ampliamento delle detrazioni per le famiglie e per le fasce più deboli, costituiscono un messaggio forte e comprensibile inviato al Paese e realizzato nelle ultime due Finanziarie. Esso può essere rafforzato e precisato nei tempi, può combinarsi con un riordino e una semplificazione (anche normativa) degli interventi e può combinarsi con il riordino degli interventi non fiscali di sostegno agli incapienti. Ci sembrerebbe un errore sconvolgere la linea pregressa a favore di un nuovo sistema, sia pure compatto e apparentemente più semplice, che sostituisce misure che funzionano e che richiederebbe una legislazione totalmente nuova: l’esempio dell’Irap, con tutti i problemi che ne sono derivati, rende particolarmente avvertiti.

Gli interventi migliorativi dell’esistente consentono inoltre di bilanciare meglio le risorse incrementali attribuibili al complesso delle famiglie e a quello delle imprese.

Ci pare, inoltre, che dopo avere migliorato e rafforzato gli interventi sia sulle misure sociali che sulle aliquote Irpef, prima di eventualmente procedere a una ricomposizione del sistema nella prospettiva del dividendo sociale si debbano effettuare massicci investimenti in denaro e in competenze sul versante delle conoscenze delle pubbliche amministrazioni.

Qualunque sistema, accentrato o decentrato, di intervento sociale universale richiede infatti la disponibilità di strumenti di conoscenza e di controllo della platea dei contribuenti e delle famiglie e, quindi che gli archivi dell’anagrafe tributaria, dell’Inps, del Tesoro, e del Lavoro, siano integrati e ragionevolmente depurati da errori e approssimazioni. Si devono dunque generalizzare gli studi di settore per ridurre il margine di evasione presente nelle dichiarazioni; si devono completare le interconnessioni e interrelazioni tra imposte e contributi sociali, si devono mettere a punto e rendere operanti le misure per far emergere e per controllare il sommerso. In questa prospettiva occorre anche porsi il problema dell’Irap e rivedere tutte le misure fiscali e non (di diritto del lavoro) che oggi favoriscono l’appiattimento verso il basso di privati e imprese.

In conclusione, si tratta di una proposta molto interessante, ma suscettibile di ingenerare preoccupazione tra coloro che attualmente godono degli interventi sociali già operanti e altresì tra coloro che temono di dover sopportare il costo di una riforma fiscale non a saldo zero.

Essa appare dunque di dubbia opportunità in un momento in cui l’energica politica dei Governi di centro-sinistra di controllo della spesa e di risanamento della fiscalità consente di proseguire sulla via già segnata di alleggerimento della pressione fiscale, di incentivo all’occupazione e di inclusione sociale delle classi fin ora escluse. Introdurre un elemento di discontinuità appare non utile almeno in questa fase e probabilmente indebolirebbe le prospettive di stabilità nel miglioramento su cui gli italiani hanno ormai diritto di contare.