“Commenti&Analisi” Un mercato europeo per i servizi (G.Napolitano)

11/04/2005
    domenica 10 aprile 2005

      sezione: COMMENTI E INCHIESTE – pagina 8

        LIBERTÀ ECONOMICA La proposta di direttiva Bolkestein rappresenta un’opportunità: le imprese italiane all’estero potrebbero beneficiare di misure di semplificazione e di una disciplina più aperta alle condizioni di concorrenza
        Un mercato europeo per i servizi

        Di Giulio Napolitano
        * Università della Tuscia

          I capi di Stato e di Governo dell’Unione europea hanno raggiunto una prima intesa per la modifica alla proposta di direttiva (cosiddetta Bolkestein) sui servizi. Si tratterà, però, di un processo lungo e complesso, dagli esiti incerti. Secondo il Presidente del Parlamento europeo, infatti, la ricerca « dell’equilibrio tra apertura dei mercati, servizi pubblici, diritti sociali e dei consumatori richiederà grandi arbitrati politici ».

          La direttiva mira a rendere effettiva la libera circolazione dei servizi, semplificando, riducendo e mettendo in concorrenza i sistemi di controllo amministrativo. Il campo di applicazione sarebbe vastissimo, riguardando ogni genere di servizio, sia esso rivolto alle imprese o ai consumatori ( ad esempio, i servizi di distribuzione, le agenzie di lavoro e di certificazione, quelle immobiliari, l’artigianato, i servizi turistici e di viaggio, le professioni).

          Si comprende così facilmente l’importanza che la sua approvazione potrebbe assumere al fine di rilanciare la competitività dell’economia europea e consentire un’effettiva integrazione del mercato.

          L’attenzione, tuttavia, si è finora concentrata esclusivamente sul rischio di un dumping sociale e sull’attentato al tessuto civile europeo; di qui il prevalere di posizioni pubbliche, che, per ragioni di contingenza politica (anche se comprensibili, come nel caso francese), preferiscono semplicemente rinviare qualsiasi decisione.

          Dietro le nobili bandiere della protezione sociale, però, si nascondono anche quegli operatori economici che si illudono di poter approfittare ancora a lungo delle chiusure nazionali. Per questo, è bene iniziare a valutare con maggiore attenzione ombre e luci della proposta di direttiva; e interrogarsi sul possibile ruolo dell’Italia nella discussione in atto a livello europeo.

          Per quanto riguarda le ombre, ci si può limitare a due esempi. Il primo riguarda il principio del Paese d’origine, secondo cui i prestatori dei servizi sono soggetti esclusivamente alle disposizioni nazionali dell’ordinamento d’appartenenza, a prescindere dal luogo in cui è fornito il servizio.

          Questo sistema, infatti, richiede taluni interventi di armonizzazione minima, che invece, nell’attuale testo, sono limitati ad aspetti marginali: di qui la concreta minaccia per alcuni importanti diritti e standard di protezione.

          In questo quadro, gli stessi controlli ( del Paese d’origine e, in taluni casi, del Paese di destinazione) potrebbero risultare inefficaci, anche perché, in questi campi, a differenza di quanto avviene per i servizi finanziari, l’integrazione economica è più debole e le amministrazioni tradizionali, diversamente dai regolatori indipendenti, sono meno abituate all’intervento e alla collaborazione transfrontaliera.

          Né si può chiedere agli interessati, soprattutto quando non siano imprese medie o grandi, di agire a tutela dei propri diritti al di là dei confini nazionali, con tutti i costi economici e organizzativi che ciò potrebbe comportare.

          Il secondo esempio riguarda i servizi di interesse generale. In proposito, la proposta di direttiva si limita a contemplarli " in negativo", per escluderli, settore per settore, dalle norme sul principio del Paese d’origine.

          Ma, nel momento in cui si interviene in modo così radicale per favorire la libera circolazione, non si può eludere il problema di affermare, " in positivo", i caratteri essenziali dei servizi pubblici e dei relativi diritti dei cittadini europei.

          Come ha ricordato più volte Giuliano Amato, d’altra parte, è la nuova Costituzione a prevedere che una legge europea definisca i principi fondamentali dei servizi d’interesse generale: senza, però, che ciò possa giustificare deroghe alla concorrenza contrarie al principio di proporzionalità.

          Una volta individuato un programma di interventi seri e convincenti su questi punti, la proposta di direttiva meriterebbe una tempestiva approvazione. Molti, infatti, sono i suoi pregi, anche se di essi finora si è parlato poco.

          La direttiva contiene importanti misure di semplificazione (dallo sportello unico alle procedure per via elettronica); quindi, disciplina il regime delle autorizzazioni, vietando le condizioni che abbiano un carattere discriminatorio e restrittivo della concorrenza (dietro le quali spesso si nasconde la protezione in favore dei professionisti e degli altri prestatori nazionali dei servizi).

          Inoltre, il testo in discussione codifica i diritti dei destinatari dei servizi
          (spesso trascurati, ma in realtà perfettamente speculari alle libertà di circolazione); e pone al centro dell’attenzione le politiche pubbliche per l’innalzamento della qualità dei servizi ( una delle carte fondamentali per la competitività delle imprese europee sui mercati internazionali).

          Proprio per questo, l’almeno apparente silenzio del Governo italiano stupisce. Eppure il nostro Paese avrebbe tutto l’interesse a sollecitare le modifiche necessarie a consentire l’approvazione della direttiva.

          Da un lato, nel testo trovano conferma alcune scelte, ad esempio in materia di semplificazione, adottate dal Parlamento e dal Governo nelle riforme del 1990 94 ( denuncia di inizio attività e silenzio assenso), poi in quelle del 1997 2000 ( sportello unico) e infine nel recente decreto sulla competitività. Per una volta, quindi, non saremmo chiamati soltanto a " inseguire".

          Dall’altro, sotto la pressione del vincolo europeo, l’attuazione di quelle misure sarebbe meno facilmente rallentata, come talvolta avvenuto nel recente passato, dalle prudenze degli apparati amministrativi o dalle resistenze dei poteri locali.

          Anzi, si potrebbe cominciare a mettere mano a quei settori rispetto ai quali non si è avuto finora il coraggio di intervenire.

          In conclusione, la direttiva non va vista soltanto come una minaccia; essa, con gli opportuni adeguamenti, anche di quadro giuridico generale, potrebbe costituire una buona opportunità per aprire il nostro mercato; e per consentire alle imprese italiane di beneficiare all’estero di quelle misure di semplificazione di cui, pur con ritardi e limiti, già ora dispongono quanti intendono avviare talune attività economiche sul nostro territorio.