“Commenti&Analisi” Libere professioni: tutele sociali e fini degli albi (R.Brunetta)

09/12/2003



      Lunedí 08 Dicembre 2003

      Analisi
      Libere professioni: tutele sociali e fini degli albi

      di RENATO BRUNETTA

      La riforma delle professioni intellettuali in Italia è un tema complesso che tocca interessi diversi e contrapposti. Anche perchè siamo il Paese che colloca il maggior numero di laureati nelle libere professioni (16-17%) ed è recente un’indagine secondo la quale negli ultimi dieci anni circa 450mila giovani hanno trovato lavoro come professionisti (con percentuali impensabili in ogni altro settore). Il tentativo di riforma che hanno fatto e stanno facendo tanto la Commissione istituita dal ministero della Giustizia che la Commissione giustizia del Senato non sfugge a questa complessità legata alla natura del modello professionale italiano, che è un misto di formale e informale, di pubblico e di privato.

      Da un lato abbiamo infatti il modello ordinistico, delle professioni con albo professionale che ha rappresentato "il modello" organizzativo delle professioni intellettuali in Italia e che ha dato loro uno status di natura pubblicistica. A sovrintendere un sistema che per molti aspetti si autodisciplina e si autogestisce, si pensi alla deontologia ed all’applicazione delle tariffe, è chiamato il ministero della Giustizia. Dall’altro vi sono le libere associazioni che hanno organizzato le professioni non riconosciute e che hanno operato nell’ambito del diritto privato. Ed in molti casi hanno ben operato. Il sistema associativo ha avuto nel Cnel il suo interlocutore privilegiato che ha censito e raccolto in una banca dati le numerose associazioni esistenti. E ora matura l’idea di dare una disciplina organica in uno stesso testo di legge ad entrambi i modelli, riconoscendo anche le nuove professioni laddove esiste una rilevanza economica e sociale. Peraltro la disciplina necessita di un chiarimento preliminare di problemi politici di fondo poiché altrimenti si rischia l’empasse. Il problema non tanto quello di definire la professione intellettuale poiché non è così difficile essere d’accordo che essa deve essere caratterizzata dalla prevalenza del lavoro intellettuale rispetto all’organizzazione e da una formazione di livello universitario. Il problema vero è che in seno ad un modello in parte formale ed in parte informale si sono create sovrapposizioni: la stessa attività o parte di essa è oggi esercitata tanto da professionisti iscritti in albi quanto da professionisti non iscritti in albi e organizzati in associazioni. Il riconoscimento pubblico delle associazioni fa si che in molti casi per la stessa attività professionale lo Stato diventi indifferente rispetto al fatto che essa sia organizzata in ordine o associazione. Tuttavia ciò non è coerente per ragioni teoriche e pratiche al tempo stesso. Infatti se dal punto di vista teorico si parte dal principio che il modello ordinistico, il quale prevede un sistema garantito per l’accesso e l’esercizio della professione con esame di stato, iscrizione all’albo, rispetto di codici deontologici e tariffe professionali, debba essere utilizzato ogniqualvolta la professione incida su interessi generali degni di tutela, non si capisce perché allo stesso tempo la stessa attività possa essere esercitata da iscritti ad associazioni. O vi è un interesse generale da proteggere per cui occorrono albi e ordini, strumenti pubblici per garantire la qualità della prestazione oppure non vi è l’interesse generale ed allora albo e ordine non hanno senso. Dal punto di vista pratico è evidente che in molti casi i professionisti non si iscriveranno agli albi, evitando così di sottostare al regime ordinistico. La conseguenza sarebbe che gli albi professionali e con essi gli ordini sarebbero destinati progressivamente a perdere il loro ruolo nel sistema. Inoltre per attrarre i professionisti gli ordini sarebbero spinti ad abbassare di fatto il livello dei requisiti richiesti per l’accesso e l’esercizio della professione mettendo a grave rischio i clienti e la collettività. La coerenza del sistema esige perciò di evitare le sovrapposizioni. Le attività d’interesse generale, che sono veramente tali anche in relazione ai parametri fissati dal diritto comunitario e dunque sono meritevoli di tutela, saranno dunque riservate agli iscritti agli albi professionali, mentre le altre saranno libere. Ciò significa che il riconoscimento pubblico ed il relativo diritto di rilasciare attestati di competenza, dovrà essere riservato a quelle associazioni che organizzano professioni veramente nuove (con adeguati titoli di studio) e che non ricadono nell’ambito delle attività già di competenza anche non esclusiva degli iscritti in albi professionali. Quanto al diritto comunitario il Trattato CE, che rappresenta l’atto giuridico primario dell’Europa unificata come la restante legislazione comunitaria cui anche l’ordinamento nazionale deve adeguarsi, considerano l’attività del libero professionista come un servizio. E il professionista per diritto comunitario della concorrenza è un imprenditore poiché svolge un’attività economica finalizzata alla produzione di servizi. Negare la natura imprenditoriale del professionista, anche se puó essere utile per identificare la specificità della categoria, non ha effetti sostanziali dal punto di vista giuridico. Infatti il diritto della concorrenza continuerà comunque ad applicarsi a molti degli ambiti che riguardano l’esercizio della professione. Peraltro vi sono alcune eccezioni alla libera circolazione ed alla libera concorrenza. a) Il Trattato CE al suo articolo 39 ha escluso dalla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità gli impieghi nella pubblica amministrazione, consentendo di riservarli qualora ai suoi cittadini qualora si tratti di impieghi che implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche e presuppongono pertanto, da parte dei loro titolari, l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato nonché la reciprocità di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza. b) L’articolo 45 esclude dalla libertà di stabilimento le attività professionali che partecipano, anche occasionalmente all’esercizio di pubblici poteri. c) L’articolo 46 del Trattato ha previsto la possibilità per gli Stati membri di introdurre limitazioni all’esercizio della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. La Corte di giustizia ha anche identificato altre limitazioni che possano essere introdotte per la tutela di un pubblico interesse. Nella sua giurisprudenza essa ha previsto che gli obblighi cui può essere sottoposto il migrante debbono essere necessari e proporzionati rispetto all’obiettivo da raggiungere. In pratica, la Corte ha stabilito che il provvedimento nazionale restrittivo della libertà di prestazione dei servizi deve riguardare un settore non armonizzato, perseguire un obiettivo di interesse generale, non essere discriminatorio, essere oggettivamente necessario, essere proporzionato all’obiettivo perseguito, l’obiettivo di interesse generale non deve essere salvaguardato dalle regole alle quali il prestatore di servizi è già soggetto nello Stato membro in cui é stabilito. Tali requisiti sono tutti indispensabili, per cui il mancato rispetto di uno di essi comporta la non conformità con il diritto comunitario. Mancando una definizione comunitaria di pubblico interesse, la Corte ha dunque provveduto ad una valutazione caso per caso. Solo di recente la direttiva 2000/31/CE ha fornito una definizione dell’interesse pubblico per quanto riguarda il commercio elettronico dei servizi . d) L’articolo 86 del Trattato prevede che la missione di interesse generale svolta dalle professioni intellettuali, può in taluni casi anche giustificare limitazioni alle regole di concorrenza. Infatti le regole di concorrenza non debbono ostare, tanto in linea di diritto che in linea di fatto, all’adempimento della missione loro affidata. Per questo disposizioni legislative e regole di deontologia possono derogare al diritto della concorrenza in casi particolari. La Corte di giustizia ha identificato alcuni casi nei quali tale limitazione si può applicare alle libere professioni: a). in materia di tariffe professionali che possono essere anche obbligatorie purché fissate dallo Stato tenendo conto dell’interesse generale; b). in materia di esercizio della professione in forma integrata, qualora possano sorgere conflitti di interesse fra professionisti appartenenti a professioni diverse; c). in materia di pubblicità: i codici di deontologia possono escludere la possibilità di esprimere giudizi negativi su un collega; d). in materia di iscrizione a enti di previdenza: l’obbligatorietà dell’iscrizione alle Casse Professionali è ammessa; e). in materia di esclusive a favore di talune professioni regolamentate.

      (1-continua)