“Commenti&Analisi” La riforma Vietti delle professioni – di A.Deiana

30/05/2003

ItaliaOggi
Numero
127, pag. 1 del 30/5/2003

di
Angelo Deiana
direttore value proposition, Banca C. Steinhauslin & C.
presidente comitato scientifico Colap

Da qui a dieci anni la riforma Vietti delle professioni produrrà come unico risultato un sistema monocratico

Sinceramente non capisco. Le reazioni di stupore alla valutazione negativa espressa dalle associazioni del Colap sul testo della commissione Vietti, e l’insistenza di alcuni nel proporlo come la panacea di tutti i mali delle professioni italiane, regolamentate e non, mi danno la netta sensazione che continui a esserci un’imbarazzante confusione su quelli che dovrebbero essere gli orizzonti prospettici del nostro sistema di regolamentazione e mi spingono a fare qualche riflessione per cercare di offrire un contributo di chiarezza.

Una prima domanda alla quale rispondere è sicuramente banale, ma vale la pena di riproporla ancora una volta: perché perdiamo tanto tempo (sono passati 21 anni dalla commissione Perticone, 14 dalla prima iniziativa del Cnel sulle nuove professioni, sei dalla commissione Mirone) e spendiamo tanti soldi (organizzando convegni, tavole rotonde e commissioni ministeriali) per discutere della riforma delle professioni? La risposta lampante (ma non per tutti) è che la conoscenza è diventata il fattore produttivo dominante, e ciò postula la sempre maggiore importanza non solo dei professionisti, ma anche (e soprattutto) degli assetti organizzativi che si danno, e della configurazione di mercato nella quale operano.

D’altra parte, è evidente che la nostra organizzazione delle professioni è ormai da molto tempo esposta a spinte che tendono ad abbassarne (e, in alcuni casi, ad annullarne) l’efficacia sia dal punto di vista della tutela dell’interesse generale, sia da quello dell’interesse del singolo cliente/utente.

Non solo, infatti, sempre più attività professionali sono svolte secondo logiche e modelli d’impresa, ma soprattutto sempre più attività professionali sono esercitate con scarse garanzia per l’utenza (le regolamentate per l’inefficienza dei sistemi di controllo ordinistici, le non regolamentate per la mancanza standard di qualità ´riconoscibili e comparabili’ nell’erogazione delle prestazioni).

Nonostante ciò, sempre più attività professionali nascono a ritmi incrementali, come conseguenza dello sviluppo di saperi, tradizionali ed emergenti, che frammentano e riaggregano in modo nuovo (anche dal punto di vista dei modelli imprenditoriali di erogazione) le tradizionali professioni generaliste.

Nel contempo, le esigenze di libera circolazione in ambito comunitario mettono a confronto modelli di regolamentazione totalmente diversi: il processo di liberalizzazione/ri-regolazione è un punto-cardine dell’attività della commissione Ue, nonché parte integrante di accordi e di normative (comunitarie e non) volte a consentire la caduta delle barriere alla libera circolazione stessa di beni, capitali e servizi, fra cui anche le restrizioni relative all’esercizio delle professioni.

A fronte di queste spinte emerge, dunque, la necessità di costruire un nuovo sistema in grado di: modernizzare la meccanica e l’approccio statico del nostro attuale sistema normativo; permettere una piena e competitiva riconoscibilità sul mercato globalizzato delle nuove professioni e delle relative associazioni, assicurando standard qualitativi che tutelino gli interessi dei destinatari e dei committenti.

Ma, se questo è lo scenario attuale (laddove attuale è un semplice modo di dire, visto che si tratta di un trend ormai consolidato da anni), la successiva domanda è: risponde a queste esigenze il testo predisposto dalla commissione Vietti? Purtroppo no: e dico purtroppo perché, essendo stato membro della commissione stessa in rappresentanza del Colap, sono sicuramente debitore di un ringraziamento al sottosegretario Vietti e ai suoi collaboratori per gli sforzi profusi nel tentare di giungere a una soluzione condivisa e condivisibile.

Ma, anche a causa delle contrapposizioni emerse nel corso dei lavori, purtroppo (ancora una volta), il prodotto finale è un testo che, ad alcuni risultati di indubbio rilievo unisce alcuni gravi difetti genetici che non possono essere condivisi (e nemmeno accettati in termini di corretto compromesso negoziale) dalle associazioni del Colap, nonché da quelli come me che ritengono che una riforma in senso dinamico del sistema di regolamentazione delle professioni sia una delle stelle polari dei processi di sviluppo del sistema-paese.

Ma quali sono questi vizi? Proviamo ad analizzarne il più importante. Il primo, il più grave vizio genetico del testo Vietti, che non solo impedisce un corretto funzionamento del sistema duale, ma ne pregiudica altresì la nascita stessa sul piano normativo e sostanziale, è il fatto che, in base all’art. 8, viene escluso che possa essere considerata professione (e, quindi, riconosciuta in forma di associazione) un’attività che riguardi prestazioni che hanno una connotazione qualificante delle professioni di interesse generale (più semplicemente: ordinistiche).

Non solo, dunque, non possono essere riconosciute come professioni attività riservate in via esclusiva agli ordini attualmente esistenti (principio assolutamente valido sul piano concettuale), ma tale blocco viene esteso anche a tutte le attività individuate come qualificanti sulla base degli ordinamenti di categoria.

Il problema di fondo è che tali ordinamenti possono essere presi in considerazione sotto due differenti punti di vista: o sono quelli attualmente vigenti, e allora è chiaro a tutti che stiamo parlando di attività e competenze che, nella maggior parte dei casi, sono state definite per legge (e mai più cambiate) fra il 1913 e i primi anni 40 (notai 1913, architetti e ingegneri 1923, geometri e periti industriali 1929, avvocati 1933, medici, farmacisti, ostetriche e veterinari 1946, tanto per citarne alcune), quando (chiedo venia per la battuta) nel nostro paese le donne ancora non votavano. Oppure (com’è più plausibile) gli ordinamenti di categoria utili per l’individuazione delle attività qualificanti sono quelli che usciranno dai decreti delegati previsti dal testo Vietti e che (absit iniuria verbis) potrebbero individuarle fra quelle certamente più moderne ma dove, nel contempo, si è più sviluppata la naturale concorrenza dei professionisti delle associazioni. Una concorrenza, vorrei ribadirlo con forza, assolutamente lecita e non sleale, stanti le attuali disposizioni normative e la relativa interpretazione giurisprudenziale della Corte costituzionale che, nella sentenza 418/96, ha evidenziato come, all’interno delle professioni, l’attività professionale si materializza in tante singole prestazioni che, pur rientrando tutte tra quelle normalmente svolte da quella determinata professione, risultano diversamente protette: alcune sono riservate e vietate ai non iscritti al relativo albo; altre non sono coperte da riserva e possono, perciò, essere svolte anche da non iscritti (lo dice chiaramente la Corte) e costituire finanche oggetto di attività imprenditoriale.

Quindi, qualunque sia l’interpretazione del succitato art. 8, non solo si ridefiniscono, aumentandole in modo sostanziale, le riserve (normate o connesse) delle professioni protette, ma (forse) si dimentica anche che circa l’80% delle nuove professioni nasce sul mercato da un processo di specializzazione di professioni generaliste già esistenti.

In tal modo, il testo, una volta approvato, impedirebbe in maniera definitiva che possano emergere ai fini del riconoscimento almeno l’80% delle attuali (o future) associazioni. Mi sembra che tale posizione non sia assolutamente accettabile e mi chiedo cosa ne pensi l’Autorità antitrust.

Peraltro, potrebbe far notare qualche attento osservatore, all’art. 36 è previsto addirittura un meccanismo transitorio agevolato della durata di cinque anni per il riconoscimento delle associazioni: forse non sarà un’eccezionale conquista, ma sicuramente è un passo in avanti verso la modernizzazione e la dinamicità del sistema.

Peccato che, nel meccanismo agevolato, rientrino solo le associazioni delle quali sia già riconosciuta la professione sottostante, andando così a ricadere nelle forche caudine dell’art. 8 e a decretare la totale inutilità dell’agevolazione.

Se poi si riflette sul fatto che, in base all’art. 1, tutti i nuovi associati post quinquennio transitorio dovranno avere un titolo di studi universitario (un’esigenza senza dubbio corretta di forte preparazione di base per professionisti degli ordini e delle associazioni), si capisce che gli scenari che si aprono sono i seguenti.

Da zero a cinque anni dopo l’approvazione del testo Vietti. Il 20% del sistema associativo viene riconosciuto (solo se, giustamente, ha i requisiti stringenti di cui al titolo III) sulla base del regime transitorio: nel contempo tali associazioni, nel caso in cui ne fossero prive, cercano di strutturare un percorso di studi universitario. Il restante 80% rimane al palo. Nel frattempo, i potenziali giovani preferiscono iscriversi a facoltà universitarie che offrano certezze sui futuri percorsi professionali.

I professionisti presenti sul mercato sono a questo punto di tre diverse categorie: gli iscritti agli ordini professionali, gli iscritti alle (poche) associazioni riconosciute, gli iscritti alle (tante) associazioni non riconoscibili in base all’art. 8, che vengono ulteriormente sviliti e marginalizzati rispetto alla situazione attuale perché si inserisce un’ulteriore scalino di visibilità sociale e di mercato con riferimento alla domanda: è iscritto (almeno) a un’associazione riconosciuta in forma agevolata?

Da cinque a dieci anni dall’approvazione del testo Vietti. Allo scadere del regime transitorio (purtroppo) non tutte le associazioni che avevano ottenuto il riconoscimento provvisorio riescono a raggiungere quello definitivo per motivi vari: o non hanno fatto in tempo a strutturare un percorso universitario o, addirittura, sono cambiate le regole del gioco perché gli ordinamenti di categoria ´riscritti’ in corso d’opera hanno esteso al loro campo d’azione le attività a connotazione qualificante connesse alle professioni di interesse generale.

Le associazioni che non erano rientrate nemmeno nel sistema agevolato hanno ormai perso iscrizioni e quote di mercato e, alla fine, si sciolgono. Progressivamente, dunque, si sclerotizza (ancora una volta) il sistema di emersione normativa delle nuove professioni: il requisito generalizzato del titolo universitario (che ribadisco di grande importanza e correttezza) collegato, però, alla mancanza di associazioni riconosciute dovuta alla diabolica ´connotazione qualificante’, riconduce la maggior parte dei giovani neolaureati a confluire presso gli ordini professionali esistenti.

Non solo: le poche associazioni che mantengono il riconoscimento consolidano il primato sul mercato (invece di competere con altre associazioni riconosciute sullo stesso segmento professionale contribuendo a tenere alto il livello qualitativo degli iscritti) e, prima o poi, attraverso la progressiva affermazione dell’attività e/o la pressione lobbistica, diventano anch’esse professione di interesse generale e, quindi, ordine.

Altro che sistema duale: quello che emerge dalla formulazione dell’art. 8 è un vero e proprio sistema monocratico a iscrizione obbligatoria (utile, fra l’altro, anche per i conti delle casse di previdenza): lungi da me sminuire l’importante ruolo degli ordini professionali rimodernati, ma così mi sembra veramente troppo. Dove sta il punto di equilibrio tra i due sistemi? Dove sta la dinamicità necessaria a un mondo in continuo cambiamento che doveva essere assicurata dal sistema associativo?

Dove stanno i processi di competizione fra professionisti e fra organizzazioni professionali auspicati anche dall’Ue per lo sviluppo e la crescita del paese?

Nella sostanza, il testo dell’art. 8 (in connubio con altre norme sparse nel testo) ingessa tutto il sistema e omette di considerare la stessa fondamentale evoluzione giurisprudenziale della Corte costituzionale e del Consiglio di stato sugli ambiti di intervento delle professioni ordinistiche.

Paradossalmente, il sistema proposto finisce con il moltiplicare le situazioni di intangibilità degli ordini, anche rispetto alla situazione esistente che si dichiara di voler riformare.

E questo, senza dimenticare altre situazioni di grande attrito del testo Vietti che, pure, avrebbero potuto rappresentare oggetto di dignitosi compromessi negoziali: le norme che marginalizzano il ruolo delle regioni (le quali, in relazione al fatto che il lavoro professionale diventa sempre più centrale, dovrebbero avere la capacità di incidere normativamente su tale mercato, così come previsto dall’art. 117 Cost. in materia di legislazione concorrente); quelle che riducono, per le professioni associative, gli spazi di esercizio in forma imprenditoriale/societaria; e quelle che riconducono fortemente agli ordinamenti di categoria l’esercizio dei professionisti nella pubblica amministrazione. Mi chiedo, anche qui, cosa ne pensino le regioni stesse, le organizzazioni imprenditoriali, i sindacati dei pubblici dipendenti.

Che cosa devono fare allora le associazioni? Sicuramente, come hanno già fatto, non condividere in questo momento il fatto che il testo Vietti venga presentato in consiglio dei ministri. Qualora, in seguito, venissero eliminati i vizi genetici descritti, allora le cose potrebbero cambiare e il testo stesso potrebbe diventare per le associazioni un momento di vera mediazione sotto l’egida del principio che il meglio è sempre nemico del bene.

Senza, però, dimenticare alcuni punti fermi. Il primo punto fermo è che il cambiamento (e la relativa dinamicità del sistema, professionale e non, nel suo complesso) ha assunto velocità impensate, sempre più alte: e questo anche al di là di eventuali singole battute di arresto, cioè delle parti possono rallentare o subire degli stop.

Il secondo punto fermo è che l’economia della conoscenza è sempre più pervasiva e i professionisti, cioè i detentori della conoscenza, aumentano sempre di più, in termini quantitativi e qualitativi, anche se l’unica cosa che non migliora (purtroppo) è la regolamentazione/non regolamentazione.

D’altra parte se è vero che il mondo cambia a velocità frenetiche, è assolutamente inutile per le associazioni tentare di mettersi alla finestra, di non muoversi, di non innovare per aspettare il treno della regolamentazione: bisogna conoscere per capire, competere e comunicare. Questo è l’unico modo per stare sul mercato (anche quello delle istituzioni) in questo momento: un modo che vale per i professionisti degli ordini, per quelli delle associazioni, per le imprese, per tutti: l’importante è cercare di capire prima degli altri comunicando e lavorando secondo logiche anticipatorie, perché questo è il vero vantaggio competitivo. Tutto ciò, per le associazioni, vuol dire andare avanti (anche senza la regolamentazione) su selezione qualitativa, formazione e aggiornamento, assicurazioni e assetto associativo, banche dati e Internet, relazioni istituzionali: e non dimenticando il grande potere dei giornali e, soprattutto, della televisione.

Non bisogna, dunque, fermarsi: quello è un problema del sistema ordinistico che spinge per mantenere e rinnovare la staticità. Un sistema che ha funzionato egregiamente per anni ma che, per quanto possa essere rimodernato, è stato pensato all’inizio del 900 quando i professionisti erano l’1-2% della forza lavoro italiana. Dimenticando le altre criticità, è questo il suo più grande difetto: è statico. E, purtroppo, in un mondo sempre più dinamico, questa staticità (che si vuole perpetuare) non solo non premia il cliente/utente, ma soprattutto non premia i professionisti e la loro attività. È il vero problema di fondo dell’art. 8 del testo Vietti: la rigidità. La rigidità di un rinnovato sistema ordinistico che comprime il processo di dinamicità, di innovazione e di competizione verso l’alto del sistema associativo. E questo, al di là delle prese di posizione, lo sanno anche coloro che si stupiscono, anche se (purtroppo) non lo dicono. Ed è per questo che, sinceramente, continuo a non capire.