“Commenti&Analisi” La riforma delle professioni va corretta (G.Alpa)

03/06/2004



 
 
 
 
    ItaliaOggi Prima Pagina
    Numero 132, pag. 1 del 3/6/2004
    Autore: di Guido Alpa
 
    La riforma delle professioni va corretta
 
 
    Alla ´convention delle professioni’, organizzata a Napoli il 9 maggio scorso, si sono discussi i diversi testi normativi con cui si sta progettando la disciplina delle professioni: di quelle tradizionali, variamente qualificate come liberali, oppure come intellettuali, oppure come regolate, anche se i confini semantici e l’area operativa di queste qualificazioni non coincidono tra loro, a cui si accede a seguito dell’acquisizione di un titolo di studio, dell’effettuazione di un periodo di tirocinio e dell’esame di stato; e di quelle per così dire nuove, che sono frutto delle esigenze di una società complessa per la quale occorrono nuove prestazioni, non di tipo ordinario o seriale, ma qualificate.

    Siamo in attesa di verificare come si concluderà questo iter travagliato, e che sorte avranno le professioni al parlamento nazionale: se cioè si formerà un orientamento unitario sulla ´bozza Vietti’, sulla quale sembrano ora convergere, pur con qualche proposta di modificazione e di integrazione, anche gli esponenti della minoranza, e le componenti associative cosiddette ´ordinistiche’, oppure se si approderà a un nuovo testo, tra quelli attualmente pendenti, che sembrano privilegiare l’opposto orientamento di liberalizzazione più spinta, come proposto dalle associazioni contrarie alle qualificazioni e alle organizzazioni tradizionali del settore.

    Nel frattempo il parlamento è stato interessato da un’altra non meno rilevante questione. Anzi, da una questione che si potrebbe considerare davvero preliminare perché riguarda le fonti normative della materia. L’art. 117 comma 3 Cost. (nella sua nuova formulazione) attribuisce infatti a stato e regioni poteri di legislazione concorrente in materia di ´professioni’; l’art. 1 nei commi 4 e 6 attribuisce al governo il potere di proporre una disciplina che specifichi in dettaglio la composizione di questi configgenti poteri normativi. Spetta quindi allo stato definire la cornice dei principi entro i quali le regioni potranno legiferare.

    Già la Corte costituzionale, con alcune pronunce riguardanti proprio le nuove professioni, si è espressa a favore di una interpretazione che inibisca alle regioni di intervenire nella nuova materia loro attribuita senza attendere le regole generali predisposte dallo stato. A chiarire ora i confini del dettato normativo viene lo ´schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni’, denominato, grazie al nome del ministro proponente, ´decreto La Loggia’.

    Le professioni a cui si rivolge lo schema di decreto sono quelle ´regolamentate’ (art. 1 comma 1), già ´individuate dalle leggi statali vigenti’ (art. 1 comma 3). È chiaro dunque che il testo non si riferisce alle ´nuove professioni’, ma a quelle che sono già oggetto di disciplina statale. Questa precisazione non è innocua, nel senso che lascia intendere che le regioni, pur con i limiti di cui si dirà, possono esercitare potere normativo anche sulle professioni tradizionali. Lo spazio comunque non è enorme, atteso che le regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino l’esercizio della professione (art. 2 comma 1), non possono introdurre differenziazioni di trattamento normativo dettate da ragioni sessuali, razziali, religiose, politiche o da altra condizione personale o sociale (art. 2 comma 2); non possono rilasciare titoli in contrasto con i livelli standard di preparazione professionale stabiliti dalle leggi statali (art. 4); non possono derogare ai requisiti di accesso alla professione stabiliti dalla legge statale (art. 5). Soprattutto le regioni non possono invadere le aree che lo schema di decreto qualifica come riservate allo stato (art. 7) che riguardano le professioni intellettuali: l’esame di abilitazione (previsto dall’art. 33 Cost.); l’individuazione delle figure professionali intellettuali e gli ordinamenti didattici; la disciplina della concorrenza con riguardo alla riserva, alle tariffe, ai compensi; il concorso notarile; la disciplina e l’amministrazione degli ordini; la protezione dei dati trattati nell’esercizio dell’attività professionale; le materie afferenti all’´ordinamento civile’; le sanzioni; i livelli minimi essenziali in materia di istruzione e formazione professionale; l’iscrizione obbligatoria agli albi; il diritto di sciopero.

    I cardini della disciplina delle professioni, non soltanto di quelle intellettuali, sono contemplati all’art. 6, là dove si precisa che la regolazione di tali attività si ispira ai principi di buona fede, affidamento del pubblico e della clientela, degli interessi pubblici, della specializzazione dell’offerta dei servizi, del rispetto dei principi deontologici.

    L’art. 3 riguarda la ´tutela della concorrenza e del mercato’.

    La rubrica richiama il titolo della legge anti-trust, n. 287 del 1990. Il testo ´equipara l’attività professionale all’attività d’impresa ai fini della concorrenza’, ma non ai fini della disciplina della concorrenza come normata in sede nazionale (la legge anti-trust), bensì dagli artt. 81, 82 e 86 del Trattato. Già questa precisazione solleva qualche interrogativo. La legge nazionale si deve comunque ispirare ai principi della disciplina comunitaria perché così dispone esplicitamente il suo art. 1 comma 4, e quindi è già inclusa la coerenza tra la disciplina interna a quella comunitaria. E si tratta in ogni caso di una precisazione superflua, perché per principio generale, nelle materie riservate alla competenza della Comunità, la legislazione interna non può che riflettere i contenuti del diritto comunitario ed essere interpretata in modo coerente con questo. Ma qui si invoca l’applicazione diretta delle norme del Trattato, le quali hanno come destinatari gli stati, e le loro articolazioni, non i singoli cittadini.

    L’art. 3 distingue poi l’attività professionale tout court dalle professioni intellettuali. Ciò è certamente in linea con l’ orientamento della stessa Dg concorrenza, che per l’appunto consente di salvare le specificità delle professioni. Ed è coerente con le altre disposizioni previste per le professioni intellettuali (come l’art. 7 lett. d), disposizioni che sottolineano la competenza statuale per gli aspetti della concorrenza. Ma occorre considerare che le professioni a oggi regolate sono prevalentemente proprio quelle intellettuali. E ha allora senso porre il principio della equiparazione (delle professioni alle imprese) per poi farlo seguire dall’eccezione (´salvo quanto previsto dalla normativa in materia di professioni intellettuali’), da un’eccezione la cui estensione è più lata dell’estensione del principio generale? L’eccezione riguarda la gran parte delle professioni regolate a cui si riferisce il medesimo schema di decreto. Se lo schema riguarda solo le professioni regolate oggi da leggi statali, quali sono le professioni regolate non definibili come professioni intellettuali? Sono una esigua minoranza; l’oggetto normato in via generale verrebbe a essere numericamente e specificamente più circoscritto dell’oggetto della eccezione.

    L’art. 3 si giustificherebbe, invece, se fosse rivolto alle nuove professioni, che attendono una regolazione. Per le vecchie professioni è sufficiente quanto previsto all’art. 7 lett. d), là dove, molto opportunamente, si precisa che il diritto comunitario consente deroghe alla equiparazione di tali professioni (intellettuali) alle imprese quando sono giustificate dall’esigenza di tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti (per es., per i medici, la tutela costituzionale della salute; per gli avvocati, l’esercizio della difesa) o da norme imperative di interesse generale.

    Lo stesso risultato si sarebbe ottenuto se l’intera disciplina delle professioni si fosse fatta rientrare nella dizione ´ordinamento civile’, formula che allude a una materia riservata alla legislazione statale. Invece, le professioni sono state incluse nell’area della legislazione concorrente, e quindi ora è necessario effettuate interventi ´ortopedici’ per riparare gli errori pregressi. Occorre distinguere tra professioni liberali e altre professioni, e definire i principi che sottolineano le specificità delle singole professioni liberali, in modo tale da giustificare deroghe all’equiparazione alle imprese. (riproduzione riservata)