“Analisi” Italia, le spine del Programma di stabilità – di R.Brunetta

19/12/2002


          Giovedí 19 Dicembre 2002

          COMMENTI E INCHIESTE
          Italia, le spine del Programma di stabilità
          DI RENATO BRUNETTA

          Contrariamente alla Finanziaria, oggetto politico contabile perverso e inintellegibile, l’attenta lettura del documento di aggiornamento del Programma di Stabilità, presentato nel mese scorso in sede europea dal nostro ministro dell’Economia, appare interessante e consigliabile perché contiene, come spesso accade nei documenti tecnici, molte verità. Come cercheremo di dimostrare, la lettura del nostro Programma di Stabilità è interessante perché mostra come i giochi di simulazione siano a tal punto avvincenti e appassionanti che, lavorando su previsioni di crescita e stime di prodotto potenziale, è possibile creare un mondo virtuale in cui i problemi di finanza pubblica e dell’economia reale divengono parte di un videogioco in cui tutto s’aggiusta. Peccato che la Commissione europea stia solo facendo finta di stare al gioco, perché richiamando come ha fatto nella sua recente proposta di revisione del Patto di Stabilità e Crescita l’attenzione sull’indicatore debito pubblico-Pil come indicatore principale di correttezza fiscale, essa ha finito per spostare l’accento su un indicatore che misura un fenomeno certo, e cioè l’ammontare di denaro che lo Stato ha preso e continua a prendere a prestito, e ciò implica un brusco risveglio per tutti, a partire dai poco virtuosi fantasisti della finanza pubblica di casa nostra.
          Le prospettive della finanza pubblica italiana. Ma è ora di illustrare quello di cui stiamo parlando. Mentre la Legge finanziaria 2003 sta terminando il suo non facile iter parlamentare, fatto di infiniti compromessi, togli e metti, il documento di aggiornamento del Programma di Stabilità dell’Italia presentato dal ministero dell’Economia ci illustra invece, al di là dei baratti e delle bugie di breve periodo, quali siano le prospettive della nostra Finanza pubblica fino al 2006, presentandoci alcune simulazioni più di lungo periodo con i relativi impegni di policy, sulla base degli obblighi previsti dal Patto di Stabilità e Crescita (vecchia e nuova versione). La logica degli esercizi contenuti nel documento è abbastanza semplice:
          -si delinea il quadro macroeconomico di previsione che da una parte determina i risultati di finanza pubblica, e dall’altra è determinato dalle manovre di finanza pubblica;
          -in base al quadro macroeconomico di previsione si descrivono gli interventi di finanza pubblica e gli obiettivi di bilancio e si mostra la coerenza tra quadro macroeconomico, interventi di politica di bilancio e obiettivi di bilancio;
          -il punto di arrivo è la verifica della corrispondenza tra i risultati attesi in termini di obiettivi di bilancio e gli impegni derivanti dal Patto di Stabilità. Cerchiamo di analizzare il programma di stabilità dell’Italia seguendo lo schema descritto.
          Punto primo: il quadro previsionale. Lo scenario previsto dal Governo è quello di ritenere il rallentamento del periodo 2001-2002 di natura transitoria e tale da non avere effetti sulla capacità produttiva del Paese. La conclusione di questa valutazione è che il tasso di crescita dell’economia italiana è previsto del 2,3% nel 2003 e intorno al 3% per il triennio successivo. Non ci interessa entrare nella discussione sulla bontà delle previsioni a breve, quanto entrare nella logica, potremmo dire qualitativa, dell’ipotesi, perché di ipotesi si tratta. Nel 2002 si è avuto certamente un rallentamento del tasso di crescita, ma rispetto a quali livelli potenziali? Dal 1995 il tasso di crescita medio è stato intorno all’1,5% e, quindi, è la crescita del 2000, ampiamente superiore al 2%, (al 2,9%), a doversi ritenere transitoria in base all’osservazione dei fatti. D’altra parte l’esercizio assume che il tasso di crescita del prodotto potenziale, della cui stima si discute a parte, sia da considerarsi di poco superiore al 2% e che tale rimanga nell’orizzonte temporale considerato, cioè fino al 2006. Avremmo quindi un tasso di crescita effettivo previsto superiore a quello del prodotto potenziale per almeno un triennio fino al momento dell’azzeramento dell’output gap. È possibile? Lo sarebbe se si interpretasse la bassa crescita dell’economia italiana dal 1995 in poi come un sottoutilizzo permanente della capacità produttiva per difetto di domanda, e quindi il tasso di crescita superiore a quello potenziale sarebbe determinato dal riportarsi della produzione effettiva al livello del prodotto potenziale, oltre che al riportarsi su un più elevato sentiero di crescita. Ma non ci sembra questa la realtà. Non può essere considerata come risultato di una flessione congiunturale una scarsa domanda dovuta a persistente perdita di competitività. Ha poco senso, quindi, giustificare scenari ottimistici in base a una ipotesi di costanza di un virtuale tasso di crescita del prodotto potenziale. Naturalmente nel Documento si presenta anche un’ipotesi di crescita più pessimistica. Tuttavia anch’essa prevede un livello superiore a quello stimato per il prodotto potenziale e, ciò che più conta, di circa un punto percentuale superiore a quella media registrata dalla metà del decennio scorso. È in genere futile polemizzare sulla bontà delle previsioni. Non lo è quando, magari non volendo, si offusca il nodo reale che sta di fronte ai problemi di finanza pubblica e cioè che il tasso di crescita del reddito in termini reali è da tempo permanentemente inferiore al tasso di interesse reale sul debito. La conseguenza di ciò e che il rapporto debito-Pil continuerebbe a crescere se non vi fosse un elevato surplus primario. Il livello del surplus primario, misurato in percentuale del Pil, necessario a stabilizzare il rapporto debito-Pil è dato dalla differenza tra le due variabili citate quando il rapporto debito-Pil è vicino all’unità. Se poi l’obiettivo è la riduzione del rapporto debito-Pil, per ogni punto percentuale in meno che si vuole conseguire di questo rapporto il surplus primario deve essere aumentato di un punto percentuale in più. Il che significa che se l’obiettivo, come sembra essere suggerito dalla Commissione europea per i Paesi più indebitati (in particolare per l’Italia), è di ridurre di circa cinque punti percentuali l’anno il rapporto debito-Pil, in cambio di un’interpretazione più flessibile del vincolo riguardante l’indebitamento netto per tener conto del ciclo, il surplus primario italiano dovrà essere pari al 5% del Pil a cui si deve sommare algebricamente la differenza tra tasso di interesse reale e tasso di crescita reale. Da quanto detto conseguono due semplici cose. La prima è che sovrastimare il tasso di crescita atteso del Pil significa semplicemente cancellare, diremmo per assunzione, parte importante del problema che sta alla radice delle difficoltà della finanza pubblica italiana. La seconda è che per l’Italia, se essa accettasse l’obiettivo annuale di riduzione del rapporto debito-Pil, disquisire di indebitamento netto strutturale o congiunturale appare del tutto fuorviante, giacché è unicamente il disavanzo effettivo che determina la dinamica del rapporto debito-Pil.
          Punto secondo: gli obiettivi del programma di stabilità. Dato il quadro macroeconomico sopra descritto, il Documento presenta un obiettivo di azzeramento dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche entro il 2006. Nell’ipotesi di crescita più lenta l’indebitamento netto sarebbe ancora all’1% nel 2006. In fin dei conti sembra che non ci sia da preoccuparsi. Ma quali sono le ipotesi dietro queste previsioni? Per l’obiettivo del 2003 tutto è affidato alla Legge finanziaria e in particolare al gettito dei vari condoni. Sulla credibilità delle previsioni di gettito, e sul fatto che la crescita attesa sarà probabilmente inferiore anche a quella ipotizzata dallo scenario "pessimistico" avanzato dal Governo, si è a lungo parlato e non vale la pena di tornare (si veda il Rapporto Free di autunno).

          Dimenticati i costi della riduzione fiscale e degli investimenti


          È necessario tuttavia interessarsi della solidità delle previsioni per gli anni successivi. Nel 2004 il Governo dovrà effettuare una manovra compensativa strutturale delle una tantum fiscali intorno all’1% del Pil solo per rimanere a un indebitamento che secondo le stime governative dovrebbe essere intorno all’1,7-2%, se si assumono le previsioni di crescita più aggiornate per il prossimo anno. Altrimenti si andrebbe verso la soglia del 3 per cento.
          Come ridurre l’indebitamento. Per arrivare all’azzeramento dell’indebitamento netto nel triennio successivo, il Governo assume che una riduzione dell’indebitamento netto di un altro punto percentuale debba derivare, come si è detto, dall’innalzamento del tasso di crescita al 3% medio annuo nel triennio 2004-2006. Si tratta, per i motivi sopra discussi, di un’ipotesi ardita. Se la crescita fosse quella delineata nell’ipotesi appena più pessimistica avanzata dal Governo, che implica in ogni caso un tasso di crescita di un punto superiore a quello medio del passato, questa ipotesi cadrebbe. L’aritmetica dice, quindi, che con un tasso di crescita stabilizzato a un livello di poco superiore al 2% nei prossimi anni saranno necessari aggiustamenti strutturali almeno pari a circa 3 punti percentuali del Pil. L’obiettivo è, quindi, quello di alzare il tasso di crescita, ma a questo fine è necessario andare avanti con le riforme previste dal Governo, tra le quali vi è il completamento della riforma fiscale. Ma qui appare evidente che nel Patto di Stabilità è scomparso il costo del completamento della riforma fiscale, stimabile almeno in un 1,5 punti percentuali del Pil. La Tavola 3 del documento in esame ci informa, infatti, che tra il 2001 e il 2006, cioè nell’arco della legislatura, la pressione tributaria dovrebbe scendere di un punto percentuale. Forse un po’ poco rispetto al programma di governo. Ricordiamo che si era formato un consenso rispetto all’idea che in Italia era necessario programmare una discesa della pressione fiscale dell’1% l’anno per l’arco della legislatura. In ogni caso è chiaro che il costo del completamento della riforma dell’Irpef, così come previsto nella legge delega, non sembra inclusa nelle proiezioni del Governo. Se esso viene incluso nei programmi di governo, allora l’aggiustamento strutturale del deficit richiesto per il suo azzeramento nel 2006 sarebbe superiore al 4,5 per cento. L’esercizio aritmetico pone un problema di metodo. Per dimostrare la credibilità di una politica di bilancio si assume un aumento del tasso di crescita, ma si escludono quegli interventi che dovrebbero servire ad aumentare lo stesso tasso di crescita – tra i quali la diminuzione della pressione fiscale e la riduzione della sua progressività, per non parlare di un aumento degli stanziamenti per gli investimenti pubblici, che rimangono costanti in percentuale del Pil negli anni dello scenario di previsione. Questo metodo appare diretto non all’obiettivo, di per sé condivisibile, di non aggravare i problemi creando aspettative negative, quanto all’obiettivo di non porre mano con decisione a modifiche non procrastinabili di fonti di spesa quali quella pensionistica.
          La spesa sanitaria e pensionistica. Lo stesso metodo è adottato, nello stesso documento, per affermare che a legislazione corrente l’evoluzione della spesa sanitaria e pensionistica non mette a rischio la sostenibilità delle finanze pubbliche italiane nel lungo periodo (2001-2050), e che il finanziamento del sistema non richiederebbe quindi significative risorse aggiuntive. Tuttavia, si ammette che «sebbene sostanzialmente stabili nel tempo, le risorse necessarie a finanziare la spesa pensionistica costituiscono un vincolo alla possibilità di perseguire nel tempo il processo di riduzione del carico fiscale delle famiglie e delle imprese». Il fatto è che la prima affermazione, quella relativa alla sostenibilità della spesa, si basa sull’assunzione che il tasso di partecipazione al mercato del lavoro, cioè la percentuale della popolazione in età lavorativa (20-64 anni) aumenti di 10 punti percentuali nel periodo di simulazione. Ma la seconda affermazione dice che uno dei necessari interventi per aumentare il tasso di partecipazione, ovviamente non l’unico, viene impedito se la legislazione vigente non viene corretta.
          Punto terzo: il patto di stabilità e gli impegni europei. Molta parte dell’analisi è dedicata alla misurazione dell’output gap e della componente ciclica del saldo di bilancio. Gli addetti ai lavori sanno che la stima del prodotto potenziale è, per larga misura, convenzionale, e legata alle ipotesi sottostanti alla funzione di produzione adottata. Tuttavia non è certo questo il problema. Si potrebbe obiettare alle stime presentate che se il tasso di crescita permane basso, anche la stima del prodotto potenziale si riduce e questo anche per gli anni passati. Poiché a una sovrastima del prodotto potenziale corrisponde una sovrastima dell’output gap e della componente ciclica dell’indebitamento netto, una correzione verso il basso della stima del prodotto potenziale implicherebbe un aumento della componente strutturale dell’indebitamento a parità di indebitamento effettivo. Ciò potrebbe portare a un giudizio più negativo sulla distanza che deve essere percorsa verso l’azzeramento del deficit strutturale. Tuttavia queste stime e le metodologie con le quali vengono effettuate hanno una forte componente convenzionale e quindi i tecnici del ministero dell’Economia saranno attenti a impedire che dietro uno schermo tecnico vengano adottate a livello europeo decisioni politiche avverse. Ma come detto all’inizio, il problema non sembra essere per l’Italia quello di giocare intorno alla distinzione tra deficit strutturale e ciclico se essa non riuscirà a impedire che l’aumento di flessibilità voluto dai maggiori Paesi europei sul rispetto dell’obiettivo del pareggio di bilancio venga scambiato con un controllo più attento e vincolante sulla dinamica del debito. In questo caso è il deficit effettivo che conta e quel, che è peggio, conta il fabbisogno delle amministrazione pubbliche che è molto più elevato dell’indebitamento netto.
          Conclusioni. Quali sono, in conclusione, le verità che emergono da una lettura attenta del documento di aggiornamento del Patto di stabilità?
          1-Il documento pone l’obiettivo del conseguimento del pareggio di bilancio per il 2006 e dell’azzeramento del deficit strutturale, cioè corretto per tener conto della componente ciclica del deficit, per il 2004. Questo obiettivo è tuttavia posto in un quadro di crescita attesa che è anch’essa un obiettivo, non una previsione attendibile. Ciò significa che esso è un esercizio valido unicamente nell’ambito dell’ipotesi assunta. In altri termini, in termini popperiani, è un programma non confutabile. Ma la conclusione popperiana sarebbe che in tal modo è un programma che non ha base scientifica. La distinzione tra indebitamento strutturale e ciclico, al di là dei problemi di misurazione, rappresenta in ogni caso un gioco che sarà poco utilizzabile dal Governo italiano, vincolato più di tutti all’obiettivo di riduzione del rapporto debito/Pil che dipende non dal defict strutturale ma da quello effettivo.
          2-Gli obiettivi posti dal patto di stabilità non includono i costi di parti fondamentali del programma di governo, quali la riforma fiscale e la riduzione della pressione fiscale. Prevedere esplicitamente una riduzione della pressione tributaria di un punto percentuale nel complesso della legislatura significa non solo abbandonare la parte più importante del programma di governo ma, la cosa più grave, non attuare una riforma importante per determinare l’aumento del tasso di crescita e il recupero di competitività dell’economia italiana senza cui è difficile conseguire gli obiettivi di finanza pubblica.
          3-Il programma, infine, non include i costi di riforme necessarie allo sviluppo e gli aumenti di spesa pubblica per investimenti in infrastrutture di base e in capitale umano perché, come scelta politica implicita (e per quanto non dichiarata) non prevede le riforme necessarie proprio al reperimento delle risorse necessarie al finanziamento di tali spese.